編者按：糧食安全是國家安全的重要基礎，保障糧食安全是一個(gè)永恒的課題。我國糧食安全取得了舉世矚目的巨大成就，但同樣面臨需求剛性增長(cháng)、結構性矛盾突出、生產(chǎn)成本高企、國際貿易不確定性增加等問(wèn)題和挑戰。本刊獨家約請國務(wù)院參事室特約研究員、國家發(fā)展和改革委員會(huì )原副主任杜鷹就“中國的糧食安全戰略”談一些認識，分兩期刊登，供廣大讀者學(xué)習。
當前討論國家糧食安全問(wèn)題具有特殊的重要意義。一是我國外部環(huán)境復雜嚴峻，美國對我國全面打壓阻遏升級，世界百年未有之大變局加速演進(jìn)，我們必須做好應對嚴峻挑戰和復雜局面的充分準備；二是我國即將開(kāi)啟向第二個(gè)百年奮斗目標前進(jìn)的新征程，現代化建設正處在關(guān)鍵時(shí)期，我們既要深化供給側結構性改革，又要做好六保六穩工作，比任何時(shí)候都要注意處理好發(fā)展與安全的關(guān)系；三是經(jīng)過(guò)多年的糧食豐產(chǎn)之后，我國糧食供求出現一些階段性的變化，結構性矛盾日顯突出，傾向性、苗頭性問(wèn)題開(kāi)始顯現，需要我們給予高度關(guān)注。糧食安全是維護經(jīng)濟發(fā)展、社會(huì )穩定最重要的壓艙石。當前和今后一個(gè)時(shí)期，切實(shí)保障國家糧食安全，不斷提高糧食安全保障水平，具有重要的現實(shí)意義和戰略意義。
聯(lián)合國糧農組織（FAO）1983年發(fā)布了新的糧食安全定義，即：“確保所有人在任何時(shí)候既能買(mǎi)得到又能買(mǎi)得起所需要的基本食品”。這里有兩層含義：一是可得性，即社會(huì )要生產(chǎn)出足夠的糧食；二是可及性，即所有人要能夠買(mǎi)得起糧食?？梢?jiàn)，糧食安全是一個(gè)既包括生產(chǎn)與供給，又包括分配與消費的完整概念。
國以農為本，民以食為天。新中國成立以來(lái)，黨和政府始終把解決人民的吃飯問(wèn)題作為治國安邦的頭等大事。經(jīng)過(guò)70多年艱苦卓絕的努力，尤其是經(jīng)過(guò)40多年改革開(kāi)放的滄桑巨變，中國不僅成功地解決了十幾億人口的吃飯問(wèn)題，用全球9%的耕地、6%的淡水資源，生產(chǎn)了全球1/4的糧食，養活了全球近1/5的人口，而且實(shí)現了由“吃不飽”到“吃得飽”、由“吃得飽”到“吃得好、吃得安全”的歷史性轉變，在保障糧食安全上取得了舉世矚目的巨大成就。
一是糧食產(chǎn)量穩步增長(cháng)。糧食總產(chǎn)從1978年的3.05億噸增長(cháng)到2019年的6.64億噸，增長(cháng)了1.18倍，年均增長(cháng)1.92%；自2012年突破6億噸、2015年超過(guò)6.6億噸以后，連續5年穩定在6.5億噸以上水平（參見(jiàn)圖1）。糧食單產(chǎn)從1978年的337斤/畝提高到2019年的763斤/畝，增長(cháng)1.26倍；2017年，我國稻谷、小麥、玉米的單產(chǎn)比世界平均水平分別高50.1%、55.2%和6.2%。人均糧食占有量從1978年的316.6公斤提高到2019年的474.2公斤，整整提高了50%，穩定高于世界平均水平。
四是糧食儲備能力顯著(zhù)增強。目前，我國共有標準糧食倉庫倉容6.7億噸，簡(jiǎn)易倉容2.4億噸，足足可以裝下一年的產(chǎn)量；全國糧食物流總量接近5億噸，其中有近一半為跨省流量，糧食區域間調配能力顯著(zhù)增強；政府糧食儲備充足，遠高于國際儲備量占消費量17%的安全線(xiàn)，且在全國大中城市均建立了10~15天的應急成品糧儲備，具備應對重大災害和公共突發(fā)事件的能力。
中國在保障糧食安全和重要農產(chǎn)品有效供給上取得的巨大成就，不僅為國民經(jīng)濟的高速增長(cháng)打下堅實(shí)基礎，也為全球糧食安全和可持續發(fā)展作出重要貢獻。
國家糧食安全戰略的要點(diǎn)在長(cháng)期的實(shí)踐中，我們堅持走中國特色糧食安全之路，形成了一整套保障國家糧食安全的理念、戰略、政策和做法，確立了以我為主、立足國內、確保產(chǎn)能、適度進(jìn)口、科技支撐的國家糧食安全戰略。這一戰略的要點(diǎn)是:
第一，始終堅持以我為主、立足國內的糧食安全方針。中國是人口大國，也是世界上最大的糧食生產(chǎn)國和消費國。盡管中國的農業(yè)資源稟賦欠佳，人均農業(yè)資源相對匱乏，但解決十幾億人口的吃飯問(wèn)題不能寄希望于國際市場(chǎng)。這主要是基于以下幾點(diǎn)考慮：一是出于戰略考量，不能受制于人。正如習近平總書(shū)記指出“一個(gè)國家只有立足糧食基本自給，才能掌握糧食安全的主動(dòng)權，進(jìn)而才能掌握經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展這個(gè)大局?？縿e人解決吃飯問(wèn)題是靠不住的，如果口糧依賴(lài)進(jìn)口，我們就會(huì )被別人牽著(zhù)鼻子走”。二是國際貿易量有限。全球糧食貿易量約2.5~3億噸，不到我國糧食消費量的一半，其中大米貿易量3500~4000萬(wàn)噸，僅相當國內消費量的1/4。三是出于外交考慮。我國進(jìn)口糧食具有“大國效應”，一旦大量從國際市場(chǎng)采購糧食，勢必引起國際糧價(jià)大幅上漲，不僅要付出高昂代價(jià)，而且會(huì )影響我國與一些缺糧國家和發(fā)展中國家的關(guān)系，目前全球8.2億饑餓人口主要集中在這些國家。四是出于國內的考慮。目前我國農業(yè)就業(yè)人口仍有1.94億人，過(guò)多進(jìn)口糧食，會(huì )沖擊國內的糧食生產(chǎn)和就業(yè)。我國小麥、水稻、玉米的單產(chǎn)水平分別是單產(chǎn)排在前10位國家平均水平的60%、71%和67%，糧食增產(chǎn)仍有潛力。
糧食自給率是衡量糧食安全的主要指標。1996年，聯(lián)合國糧農組織召開(kāi)世界首腦糧食峰會(huì )前夕，我國發(fā)布第一部《糧食白皮書(shū)》，提出我國的糧食自給率要保持在95%以上。后來(lái)，隨著(zhù)人們膳食結構改善和蛋白飼料的需求增長(cháng)，大豆進(jìn)口量逐年遞增，特別是入世后，2004年我國從農產(chǎn)品凈出口國轉為凈進(jìn)口國，必須根據新的情況有取有舍。黨的十八大以后，中央重新定義了糧食安全的內涵，進(jìn)一步明確了保障國家糧食安全的優(yōu)先序，指出糧食安全的核心是口糧安全，在糧食中要重點(diǎn)保谷物基本自給，在谷物中要確?？诩Z絕對安全；明確了糧食安全的根基是能力安全，這包括“三個(gè)能力”，即：國內可持續的綜合生產(chǎn)能力、必要的儲備能力，以及對國際資源的掌控能力，要求把確保國家糧食安全的著(zhù)眼點(diǎn)放到能力建設上來(lái)。
第二，堅持不懈提高糧食綜合生產(chǎn)能力。主要是靠三條：一是藏糧于地。前提是守住18億畝耕地紅線(xiàn)，劃定永久基本農田，同時(shí)加強旱澇保收高標準農田建設。近15年我國糧食連年豐收，只有兩個(gè)年度減產(chǎn)，減產(chǎn)幅度不超過(guò)2%，打破了以往“兩增一減一平”的怪圈，主要得益于基礎設施保障能力不斷增強。二是藏糧于技。中國增加糧食總產(chǎn)量，主要靠提高單位面積產(chǎn)量。2019年比1978年，我國糧食播種面積減少6800萬(wàn)畝，但產(chǎn)量卻翻了一番多，主要靠單產(chǎn)的提高。提高單產(chǎn)，主要靠良種良法，靠科技進(jìn)步。經(jīng)過(guò)多年的不懈努力，我國糧食生產(chǎn)的良種覆蓋率、科技進(jìn)步率、栽培管理水平、綜合機械化率都上了一個(gè)大臺階，今后仍然要堅持走科技興農、內涵發(fā)展的路子。三是優(yōu)化區域布局。不同農產(chǎn)品在不同區域具有不同的比較優(yōu)勢，優(yōu)化農業(yè)生產(chǎn)力布局，是降低農業(yè)生產(chǎn)成本、提高農業(yè)生產(chǎn)效率的重要途徑。2016年以來(lái)，我國在劃定和建設糧食生產(chǎn)功能區、重要農產(chǎn)品生產(chǎn)保護區方面做了大量工作，推動(dòng)優(yōu)勢農產(chǎn)品向優(yōu)勢產(chǎn)區集中，使農業(yè)資源配置效率得到進(jìn)一步提升。
第三，保護和調動(dòng)種糧抓糧積極性。主要是“三個(gè)積極性”。一是調動(dòng)農民種糧積極性。家庭承包制的確立，本身就是最大的激勵機制。進(jìn)入新世紀以來(lái)，繼取消農業(yè)稅后，國家逐步建立和完善對農業(yè)的支持保護體系，加大對農業(yè)的投入，實(shí)施生產(chǎn)者補貼，建立最低價(jià)收購制度，加強服務(wù)體系建設，進(jìn)一步保護和調動(dòng)了農民生產(chǎn)積極性。二是調動(dòng)農業(yè)科技人員積極性。我國擁有世界上人數最多、體系較為完整的農業(yè)科研和技術(shù)推廣隊伍。新世紀以來(lái)，特別是黨的十八大以來(lái)，國家出臺了一系列激勵農業(yè)科研人員創(chuàng )新的舉措，推進(jìn)事業(yè)單位改革，實(shí)行人員聘用制度；搭建科研成果交易平臺，開(kāi)展科研成果權益分享改革試點(diǎn)；在強化公益性職能的同時(shí)，放活經(jīng)營(yíng)性服務(wù)，允許科研人員和技術(shù)推廣人員自主創(chuàng )業(yè)、持股兼職，調動(dòng)了科研人員的積極性。三是調動(dòng)地方政府抓糧的積極性。20世紀90年代中期，我國即建立糧食省長(cháng)負責制。為了解決“產(chǎn)糧大縣、經(jīng)濟小縣、財政窮縣”問(wèn)題，中央財政從2005年開(kāi)始實(shí)施產(chǎn)糧大縣激勵政策，加大財政轉移支付力度，同時(shí)取消產(chǎn)糧大縣糧食風(fēng)險金、公益性基礎設施建設項目地方配套。探索建立對糧食產(chǎn)銷(xiāo)區利益補償機制。
第四，健全糧食儲備制度，暢通糧食市場(chǎng)流通。一是在儲備方面。管好用好“天下糧倉”，對于調節豐欠、平抑物價(jià)、保證市場(chǎng)供應具有不可替代的重要作用。改革開(kāi)放以來(lái)，隨著(zhù)糧食購銷(xiāo)體制改革的深入，國家不斷完善糧食儲備體系，逐步建立起政府儲備與企業(yè)儲備功能互補、中央儲備與地方儲備各負其責、政策性業(yè)務(wù)與經(jīng)營(yíng)性業(yè)務(wù)相互分離、儲備規模結構比較合理、運行機制較為完善的國家糧食儲備體系。二是在市場(chǎng)流通方面。我國糧食流通經(jīng)歷了從統購統銷(xiāo)、調撥包干到多渠道流通，再到糧食購銷(xiāo)市場(chǎng)化的轉變歷程。目前，全國共有糧食購銷(xiāo)主體近10萬(wàn)家，糧食加工企業(yè)幾十萬(wàn)家，從糧食購銷(xiāo)到加工轉化基本實(shí)現了市場(chǎng)調節。三是在市場(chǎng)體系建設方面。我國建立了從現貨市場(chǎng)到期貨市場(chǎng)、從批發(fā)市場(chǎng)到線(xiàn)上交易、市場(chǎng)類(lèi)型齊全、交易方式多樣的市場(chǎng)體系和四通八達的糧食物流體系，糧食流通、儲備、加工的裝備水平、技術(shù)水平不斷提高。
第五，充分利用“兩個(gè)市場(chǎng)、兩種資源”。為了彌補國內資源短缺、緩解資源環(huán)境壓力、調劑品種和豐欠余缺，我國從國際市場(chǎng)適度進(jìn)口農產(chǎn)品是必要的，也有利于我們騰出寶貴的農業(yè)資源，集中力量確保谷物基本自給和口糧絕對安全。一是把好進(jìn)口關(guān)。我國入世后，大幅度降低進(jìn)口關(guān)稅，對谷物進(jìn)口實(shí)行配額管理，配額內進(jìn)口實(shí)行低關(guān)稅，配額外進(jìn)口實(shí)行高關(guān)稅；大豆實(shí)行單一關(guān)稅管理，稅率3%。我國目前每年凈進(jìn)口農產(chǎn)品500億美元左右，其中大米、小麥、玉米有進(jìn)有出，凈進(jìn)口較多的是大豆，約占進(jìn)口農產(chǎn)品總額的80%。二是積極穩妥推進(jìn)農業(yè)走出去。自2007年中央一號文件第一次提出農業(yè)走出去以來(lái)，特別是2013年習近平總書(shū)記提出“一帶一路”倡議以來(lái)，我國農業(yè)走出去步伐明顯加快，海外農業(yè)合作、投資、并購日趨活躍，合作領(lǐng)域從種養業(yè)拓展到農業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈。比如，中糧集團收購了荷蘭的尼德拉和香港的來(lái)寶集團，強化了在全球的糧食加工、物流、倉儲和貿易網(wǎng)絡(luò )布局；又比如，中化集團先后收購瑞士先正達和以色列安道麥公司，成為全球最大的農藥生產(chǎn)公司和僅次于孟山都、杜邦先鋒的第三大種業(yè)公司，產(chǎn)業(yè)鏈和研發(fā)基地覆蓋130多個(gè)國家。
