“十三五”期間，農業(yè)供給側結構性改革不斷深化。具體表現在：
一是產(chǎn)品結構初步調優(yōu)。
2016—2018年，非優(yōu)勢產(chǎn)區籽粒玉米面積調減286.7萬(wàn)公頃，大豆面積增加160多萬(wàn)公頃，棉油糖、肉蛋奶、水產(chǎn)品品種結構和品質(zhì)結構均有所提升，農產(chǎn)品質(zhì)量安全例行監測總體合格率連續3年穩定在97.5%以上。
二是生產(chǎn)方式初步調好。
“一控兩減三基本”取得明顯成效，2018年農田有效灌溉系數為0.554，化肥和農藥使用量均實(shí)現負增長(cháng)，秸稈、養殖廢棄物和農膜綜合利用取得明顯進(jìn)展。
三是產(chǎn)業(yè)體系初步調順。
2018年規模以上農產(chǎn)品加工企業(yè)7.9萬(wàn)家，經(jīng)營(yíng)收入14.9萬(wàn)億元，農產(chǎn)品精深加工水平加快提升，共享農業(yè)、體驗農業(yè)、中央廚房等農業(yè)新業(yè)態(tài)蓬勃發(fā)展，農業(yè)多種功能不斷拓展。2018年休閑農業(yè)和鄉村旅游接待游客30億人次、營(yíng)業(yè)收入超過(guò)8000億元。
四是相關(guān)改革深入推進(jìn)。
農業(yè)補貼制度不斷優(yōu)化，托市政策改革攻堅階段順利完成，信貸、保險支農政策力度加大，2018年銀行業(yè)涉農貸款余額達到33萬(wàn)億元，農業(yè)保險提供風(fēng)險保障3.46萬(wàn)億元。但是，“十四五”期間，我國農產(chǎn)品需求總量仍然剛性增長(cháng)、需求結構還會(huì )持續升級。這就仍然需要真正由市場(chǎng)引導，順應從過(guò)去的“有沒(méi)有”到“好不好”的轉型升級，實(shí)現創(chuàng )新為第一動(dòng)力、協(xié)調為內生特點(diǎn)、綠色為普遍形態(tài)、開(kāi)放為必由之路、共享為根本目的的農業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。
從農業(yè)政策中發(fā)現重點(diǎn)，關(guān)于農業(yè)方面的政策，需要研究以下文件：
重點(diǎn)規劃
1.鄉村振興戰略規劃（2018—2022年）
2.全國農業(yè)現代化規劃（2016—2020年）
3.國家質(zhì)量興農戰略規劃（2018—2022年）
4.全國農產(chǎn)品加工業(yè)與農村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展規劃（2016—2020年）
5.全國農業(yè)可持續發(fā)展規劃（2015—2030年）
6.全國糧食生產(chǎn)發(fā)展規劃（2006—2020年）
7.全國種植業(yè)結構調整規劃（2016—2020年）
8.全國大宗油料作物生產(chǎn)發(fā)展規劃（2016—2020年）
9.糖料蔗主產(chǎn)區生產(chǎn)發(fā)展規劃（2015—2020年）
10.全國蔬菜產(chǎn)業(yè)發(fā)展規劃（2011—2020年）
11.全國苜蓿產(chǎn)業(yè)發(fā)展規劃（2016—2020年）
12.全國生豬生產(chǎn)發(fā)展規劃（2016—2020年）
13.全國牛羊肉生產(chǎn)發(fā)展規劃（2013—2020年）
14.全國草食畜牧業(yè)發(fā)展規劃（2016—2020年）
15.全國奶業(yè)發(fā)展規劃（2016—2020年）
16.國家級海洋牧場(chǎng)示范區建設規劃（2017—2025年）
17.全國道地藥材生產(chǎn)基地建設規劃（2018—2025年）
18.全國現代農作物種業(yè)發(fā)展規劃（2012—2020年）
19.全國飼料工業(yè)“十三五”發(fā)展規劃
20.全國高標準農田建設總體規劃
21.“十三五”農業(yè)科技發(fā)展規劃
22.“十三五”漁業(yè)科技發(fā)展規劃
23.農業(yè)科技創(chuàng )新能力條件建設規劃（2016—2020年）
24.全國獸醫衛生事業(yè)發(fā)展規劃（2016—2020年）
25.“十三五”全國農產(chǎn)品質(zhì)量安全提升規劃
26.農業(yè)生產(chǎn)安全保障體系建設規劃（2016—2020年）
27.“十三五”全國農業(yè)農村信息化發(fā)展規劃
28.全國農業(yè)機械化發(fā)展第十三個(gè)五年規劃
29.全國農墾經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展第十三個(gè)五年規劃
30.西北旱區農牧業(yè)可持續發(fā)展規劃（2016—2020年）
31.東北黑土地保護規劃綱要（2017—2030年）
32.農業(yè)資源與生態(tài)環(huán)境保護工程規劃（2016—2020年）
33.種養結合循環(huán)農業(yè)示范工程建設規劃（2017—2020年）
34.全國草原保護建設利用“十三五”規劃
35.全國動(dòng)植物保護能力提升工程建設規劃（2017—2025年）
36.全國沿海漁港建設規劃（2018—2025年）
37.特色農產(chǎn)品優(yōu)勢區建設規劃綱要
38.全國農村沼氣發(fā)展“十三五”規劃
39.農業(yè)貿易促進(jìn)規劃（2011—2020年）
示范園區
1.糧食生產(chǎn)功能區
2.重要農產(chǎn)品生產(chǎn)保護區
3.特色農產(chǎn)品優(yōu)勢區
4.現代農業(yè)產(chǎn)業(yè)園
5.農業(yè)產(chǎn)業(yè)強鎮
6.農村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展示范園
7.國家現代農業(yè)產(chǎn)業(yè)科技創(chuàng )新中心
8.國家農業(yè)科技園區
9.農業(yè)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)示范區
10.國家南繁育制種基地及南繁硅谷
11.農村創(chuàng )新創(chuàng )業(yè)園區
12.全國果菜茶有機肥替代化肥示范縣
13.農業(yè)可持續發(fā)展試驗示范區
14.農業(yè)綠色發(fā)展先行區
15.全國“一村一品”示范村鎮
16.中國美麗休閑鄉村
17.標準化特色化產(chǎn)品基地
18.鄉村特色產(chǎn)業(yè)園
19.四川、甘肅國家級制種基地
20.制種大縣和區域性良繁基地
21.畜禽保種場(chǎng)（保護區）、國家育種場(chǎng)、品種測定站
22.農業(yè)對外開(kāi)放合作試驗區
23.出口農產(chǎn)品質(zhì)量安全示范基地（區）
重大工程項目
1.高標準農田建設項目
2.綠色高質(zhì)高效行動(dòng)
3.優(yōu)質(zhì)糧食工程
4.大豆振興計劃
5.奶業(yè)振興行動(dòng)
6.生豬規?；B殖場(chǎng)項目
7.國家現代種業(yè)提升工程
8.動(dòng)植物保護能力提升工程
9.天然橡膠生產(chǎn)基地項目
10.海洋牧場(chǎng)示范建設項目
11.農產(chǎn)品質(zhì)量安全保障工程
12.休閑農業(yè)和鄉村旅游精品工程
13.農產(chǎn)品倉儲保鮮冷鏈物流設施建設工程
14.優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)集群建設
15.科技創(chuàng )新能力條件建設項目
16.數字農業(yè)項目
17.畜禽糞污資源化利用整縣推進(jìn)項目
18.長(cháng)江經(jīng)濟帶農業(yè)面源污染治理項目
19.重金屬污染耕地修復治理項目
20.信息進(jìn)村入戶(hù)工程
21.“互聯(lián)網(wǎng)+”農產(chǎn)品出村進(jìn)城工程
22.農村人居環(huán)境整治
“十四五”時(shí)期
我國農業(yè)農村現代化的政策完善
1、在頂層設計上轉向城鄉融合發(fā)展
2、政策支持更多地向農村發(fā)展傾斜
3、實(shí)現財政支農資金集約化和市場(chǎng)化使用
4、農業(yè)產(chǎn)業(yè)支持要堅持保供給、調結構、轉方式并行
5、統籌國際國內資源、市場(chǎng)、制度
6、更加依靠信息化技術(shù)促進(jìn)政策落地
“十四五”時(shí)期，我國現代農業(yè)轉型升級機遇：首先人均可支配收入的逐年提升，提升了社會(huì )消費能力，為高端農產(chǎn)品消費帶來(lái)機遇。三品一標農產(chǎn)品是政府主導的高端農產(chǎn)品公共品牌，總量逐年遞增，隨著(zhù)消費升級的推進(jìn)，其需求機遇凸顯。預計“十四五”時(shí)期，國家將在產(chǎn)業(yè)增效、產(chǎn)品提質(zhì)、生態(tài)改善、制度創(chuàng )新等方面切實(shí)發(fā)力。
（1) 發(fā)展高質(zhì)量產(chǎn)業(yè)，提高農業(yè)生產(chǎn)的效益和競爭力
鄉村產(chǎn)業(yè)興旺，高質(zhì)量發(fā)展是路徑。要以促進(jìn)農民增收、產(chǎn)業(yè)增效、生態(tài)增值為目標，注重市場(chǎng)引導和政策支持，強化改革助推和科技驅動(dòng)，重點(diǎn)發(fā)展特色高效產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)農業(yè)由增產(chǎn)向提質(zhì)轉變，加快推進(jìn)鄉村產(chǎn)業(yè)振興。
(2) 打造高質(zhì)量生態(tài)，解決農業(yè)農村生態(tài)環(huán)境保護問(wèn)題
要全面貫徹“一控兩減三基本”要求，切實(shí)推行綠色生產(chǎn)方式，推動(dòng)實(shí)現投入品減量化、生產(chǎn)清潔化、廢棄物資源化、生產(chǎn)模式生態(tài)化，從根本上解決農業(yè)面源污染問(wèn)題。
(3) 進(jìn)一步深化改革，增強鄉村發(fā)展活力
實(shí)現農業(yè)農村高質(zhì)量發(fā)展，歸根結底要靠深化改革。一是鞏固和完善農村基本經(jīng)營(yíng)制度。二是深化農村土地制度改革。三是深入推進(jìn)農村集體產(chǎn)權制度改革。四是完善農業(yè)支持保護制度。
23.農作物秸稈綜合利用
黨的十九大提出實(shí)施鄉村振興戰略，農業(yè)農村優(yōu)先發(fā)展基本框架建立，全社會(huì )關(guān)心農業(yè)、關(guān)注農村、關(guān)愛(ài)農民的氛圍更加濃厚。我國已是世界第二大經(jīng)濟體，人均GDP接近1萬(wàn)美元，支持農業(yè)農村發(fā)展的物質(zhì)基礎更加雄厚。工業(yè)化城鎮化進(jìn)入中后期，生產(chǎn)要素的內涵和外延不斷擴張，農業(yè)農村產(chǎn)業(yè)實(shí)現跨界融合。生物技術(shù)、數字資源等將為農業(yè)農村現代化提供彎道超車(chē)的加速器，農產(chǎn)品市場(chǎng)空間和農業(yè)多功能性進(jìn)一步拓展，鄉村多元價(jià)值將更加凸顯。農業(yè)進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展新階段，農村改革不斷深化，綠色發(fā)展理念深入人心，農業(yè)農村現代化建設的階段性起點(diǎn)之高前所未見(jiàn)。在“五期交匯”的歷史背景下，要進(jìn)一步認清形勢，針對上述十大“不平衡不充分”問(wèn)題，把握政策改革的方向，科學(xué)制定“十四五”規劃。
以往的規劃在頂層設計的表述上是“統籌城鄉發(fā)展”“以城帶鄉”，實(shí)際上是“城市主導、農村從屬”的城鄉發(fā)展思路。城鄉融合發(fā)展，就是要促進(jìn)城鄉社會(huì )現代化經(jīng)濟體系、民主政治、文化活力、社會(huì )治理、生態(tài)文明互聯(lián)互通。城鎮化紅利在于規模經(jīng)濟效應、范圍經(jīng)濟效應和集聚經(jīng)濟效應，而城鄉融合發(fā)展則在于讓規模、范圍、集聚三大經(jīng)濟效應輻射到鄉村。要加快建立城鄉融合的體制機制和政策體系，實(shí)現城鄉基礎設施和公共服務(wù)一體化建設、一體化管護、一體化運營(yíng)，促進(jìn)城鄉之間的要素流動(dòng)。城鄉融合發(fā)展的基礎是讓城鎮居民和農村居民的權利實(shí)現互聯(lián)互通。要保障農民的“十大權利”，即保障農民在鄉村的土地承包經(jīng)營(yíng)權、宅基地使用權、集體資產(chǎn)收益分配權，以及城鄉融合過(guò)程中的人身財產(chǎn)安全、就業(yè)創(chuàng )業(yè)、體面居住、醫療衛生、養老社保、公平教育、政治參與方面的權利。
以往的政策目標主要指向為農業(yè)產(chǎn)業(yè)支持。一個(gè)很典型的證據是，農業(yè)補貼的測算依據一度是按照家庭承包經(jīng)營(yíng)耕地的面積，而且基本實(shí)現了不減存量、保持增量。按照單位耕地面積所獲得的補貼計算，中國農業(yè)補貼已經(jīng)超過(guò)美國。新時(shí)代則需要堅持農業(yè)產(chǎn)業(yè)支持和農村發(fā)展協(xié)調并行。未來(lái)的政策支持要更多地向農村人居環(huán)境改善、農村社會(huì )事業(yè)等傾斜。而農村發(fā)展只依靠財政投入，是不可持續的，必須增強農村地區的自我發(fā)展能力。這就需要發(fā)展壯大農村集體經(jīng)濟，讓農村集體經(jīng)濟集中力量辦大事。但是，現階段我國農村集體經(jīng)濟實(shí)力仍然不強。根據第三次全國農業(yè)普查10%村莊樣本數據（約5.5萬(wàn)個(gè)村），2016年平均每個(gè)村集體全年收入僅為105.19萬(wàn)元，每年還要支出64.32萬(wàn)元的人員工資、辦公物品支出等村集體辦公經(jīng)費。如果以中位數計，村集體收入僅8萬(wàn)元，支出2.5萬(wàn)元。根據農村社會(huì )事業(yè)促進(jìn)部門(mén)測算，一個(gè)村建設一個(gè)公共廁所，投入資金至少需要10萬(wàn)元。在這種集體經(jīng)濟發(fā)展水平下，很難指望農村集體經(jīng)濟集中力量修建基礎設施、做好民生服務(wù)等“大事”。未來(lái)，要在保障農民利益的前提下，落實(shí)土地政策改革成效，千方百計盤(pán)活農村資源資產(chǎn)，放大產(chǎn)權制度改革經(jīng)濟效應，健全完善審批、財稅、金融等政策，促進(jìn)農村集體資源資產(chǎn)保值增值并創(chuàng )造實(shí)實(shí)在在的紅利，釋放農村集體經(jīng)濟活力。
以往的規劃主要依靠補貼、投資和工程項目等大幅增加財政投入。2003—2015年，國家財政支持農林水事務(wù)年均遞增速度曾經(jīng)達到21.2%。但是，隨著(zhù)國內經(jīng)濟轉向中高速增長(cháng)，經(jīng)濟下行壓力加大，財政收入2014—2018年連續五年增速在10%以下?！笆奈濉逼陂g，減稅降費政策效應會(huì )大概率地進(jìn)一步釋放，民生領(lǐng)域仍然需要財政資金補短板，其他多元化財政投入需求巨大。在這種背景下，財政對農業(yè)農村投入的增速大幅增長(cháng)的空間有限。未來(lái)的財政支農資金會(huì )更加整合集約使用，更多地發(fā)揮杠桿作用，激發(fā)社會(huì )資本和市場(chǎng)主體投入積極性。近年來(lái)，農林水事務(wù)財政支持資金探索使用了“大專(zhuān)項+任務(wù)清單”的方式，采取因素法測算分配，就某一薄弱環(huán)節的建設內容按地區切塊，加強對建設任務(wù)的績(jì)效評估。例如，國家現代農業(yè)產(chǎn)業(yè)園就參考了“大專(zhuān)項+任務(wù)清單”：以園區為單位投入，設立建設清單，直接驗收建設清單項目。與此同時(shí)，未來(lái)政府分配資源所依賴(lài)的項目制補貼方式會(huì )進(jìn)一步改革。未來(lái)的農業(yè)農村支持手段會(huì )更多地依靠信貸、保險等市場(chǎng)化的方式，以大數據追蹤的方式，實(shí)現市場(chǎng)化的精準支持，激發(fā)市場(chǎng)主體投入。
以往規劃的目標主要是支持農產(chǎn)品尤其是糧食產(chǎn)量增加。例如，農業(yè)部門(mén)一度把糧食年度產(chǎn)量作為績(jì)效考核的主要指標。這就造成無(wú)論是農業(yè)補貼，還是農業(yè)投資，其政策作用機制主要是鼓勵生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體增加資源要素投入。從財政支農結構來(lái)看，農業(yè)生產(chǎn)資料與技術(shù)補貼仍然占到農業(yè)公共財政支出的20%以上。而農業(yè)結構調整補貼一度在1%以下，農業(yè)資源保護與利用補貼是“十二五”之后才逐步增加的。
新時(shí)代的農業(yè)產(chǎn)業(yè)支持政策，一方面要繼續保障農產(chǎn)品供給，讓城鄉居民在物質(zhì)上和經(jīng)濟上獲得足夠、安全和富有營(yíng)養的食品。另一方面，則需要堅持保供給、調結構、轉方式并行，尤其是需要促進(jìn)農業(yè)結構、生產(chǎn)方式與資源環(huán)境承載力相匹配。特別需要指出的是，應當支持農業(yè)資源休養生息，耕地有序休耕、輪作，坡度較高的耕地有序退出耕種或進(jìn)入后備耕地。
以往的農業(yè)支持政策主要立足國內，對國際規則參與得較少。當前世界面臨著(zhù)“百年未有之大變局”，國際格局和政治力量對比加速演變，全球經(jīng)濟發(fā)展進(jìn)入再平衡時(shí)期，傳統國際貿易投資規則加速重構，我國面臨大國戰略性競爭的嚴峻考驗。農產(chǎn)品消費總量剛性增長(cháng)，消費結構由過(guò)去的谷物消費為主快速升級到高級植物纖維、動(dòng)物蛋白和脂肪兼重。此外，工業(yè)加工需求導致原料消耗增長(cháng)。盡管農業(yè)技術(shù)進(jìn)步增產(chǎn)效應已經(jīng)一定程度上實(shí)現對消費增長(cháng)的追趕，但是受到國內耕地資源和淡水資源的約束，仍然需要從國外進(jìn)口農產(chǎn)品。根據虛擬土地貿易模型計算，2017年中國農作物播種面積25億畝，而進(jìn)口農產(chǎn)品折算耕地超過(guò)12億畝。另外根據虛擬水貿易模型計算，2015年中國進(jìn)口糧食相當于凈進(jìn)口了2005億噸淡水資源。既然相當規模的農產(chǎn)品進(jìn)口不可避免，那么就需要適應這一趨勢?！笆奈濉睍r(shí)期則需要統籌國內資源、市場(chǎng)、制度，根據土地和淡水資源來(lái)合理布局農產(chǎn)品進(jìn)口來(lái)源，以市場(chǎng)需求的力量驅動(dòng)國內外資源為我所用。在國際農業(yè)合作的過(guò)程中，更多地參與推動(dòng)國際貿易規則和多邊體制改革。
以往的規劃主要是靠自上而下的執行。從公共經(jīng)濟學(xué)的角度來(lái)看，“自上而下”需要有相應的行政體制的保障，而這很可能導致政策執行的監督成本過(guò)高。實(shí)際情況也是如此。以往的規劃和各種政策，主要依靠地方政府分層對接。涉及農業(yè)農村的規劃和政策落地，經(jīng)常需要村和鄉鎮干部核實(shí)、經(jīng)過(guò)縣（市、區）、再到?。▍^、市）層層上報。新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革迅速發(fā)展，信息技術(shù)深刻改變了農業(yè)農村發(fā)展的基礎，也改進(jìn)了政策執行和落實(shí)的方式。農業(yè)農村現代化雖然仍要激活從中央到地方的各類(lèi)參與主體的積極性[20]，但是在手段上可以更加依靠大數據、物聯(lián)網(wǎng)、移動(dòng)互聯(lián)、云計算、人工智能、區塊鏈等技術(shù)手段。例如，區塊鏈技術(shù)在農產(chǎn)品電商的質(zhì)量安全控制方面具有非常好的前景，每個(gè)環(huán)節的農產(chǎn)品投入都會(huì )在線(xiàn)形成“記賬本”，從而自動(dòng)實(shí)現農產(chǎn)品質(zhì)量安全可追溯。但是，以信息化手段促進(jìn)政策落實(shí)，需要考慮技術(shù)使用的成本收益。目前，給一臺深松整地機加裝能夠準確測量上報深松作業(yè)質(zhì)量的傳感器，成本需要1200元，而深松整理作業(yè)補貼每畝40元。為了監督政策落實(shí)，一個(gè)傳感器相當于作業(yè)300畝的補貼。當然，隨著(zhù)技術(shù)的進(jìn)步，成本收益的平衡點(diǎn)會(huì )向低成本移動(dòng)。在此之前，需要正確把握監督政策落實(shí)過(guò)程中技術(shù)監督執行與人力監督執行的對比關(guān)系。
總體而言，“十四五”農業(yè)農村現代化面臨的形勢更加復雜。而且，糧食等重要農產(chǎn)品需求剛性增長(cháng)的趨勢不會(huì )改變，人多地少的基本國情農情不會(huì )改變，農業(yè)小部門(mén)化的規律不會(huì )改變，推動(dòng)農業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的迫切要求不會(huì )改變，新舊動(dòng)能轉換接續的態(tài)勢不會(huì )改變，資源環(huán)境約束趨緊的生態(tài)基礎不會(huì )改變，國際國內“黑天鵝”“灰犀?！苯豢椀木置娌粫?huì )改變，農村經(jīng)濟社會(huì )加速轉型的趨勢不會(huì )改變。新老因素疊加，將使“十四五”農業(yè)農村現代化規劃的編制難于以往。未來(lái)，需要堅持底線(xiàn)思維，科學(xué)編制規劃，提升規劃的可行性。
農業(yè)是全面建成小康社會(huì )和實(shí)現現代化的基礎，必須加快轉變農業(yè)發(fā)展方式，著(zhù)力構建現代農業(yè)產(chǎn)業(yè)體系、生產(chǎn)體系、經(jīng)營(yíng)體系，提高農業(yè)質(zhì)量效益和競爭力，走產(chǎn)出高效、產(chǎn)品安全、資源節約、環(huán)境友好的農業(yè)現代化道路。農業(yè)農村現代化是國家現代化的重要組成部分。
