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中國鄉村治理70年：歷史演進(jìn)與邏輯理路
來(lái)源: | 作者:proad3bf211 | 發(fā)布時(shí)間: 2020-10-03 | 416 次瀏覽 | 分享到:

中國鄉村治理70年：歷史演進(jìn)與邏輯理路


文/丁志剛 王杰 蘭州大學(xué)管理學(xué)院

      在中國，鄉村問(wèn)題從來(lái)都是一個(gè)極其重要的問(wèn)題，歷朝歷代始終把解決鄉村問(wèn)題擺在治國理政的突出位置。新中國成立70年來(lái)，十分重視鄉村治理。如何認識和評價(jià)70年來(lái)的鄉村治理，進(jìn)而推動(dòng)新時(shí)代鄉村振興戰略的順利實(shí)施，是學(xué)術(shù)界的研究熱點(diǎn)。2019年3月4日，在看望參加政協(xié)會(huì )議的文藝界和社科界委員時(shí)強調，希望大家深刻反映70年來(lái)黨和人民的奮斗實(shí)踐，深刻解讀新中國70年歷史性變革中所蘊藏的內在邏輯，講清楚歷史性成就背后的中國特色社會(huì )主義道路、理論、制度、文化優(yōu)勢，更好地用中國理論解讀中國實(shí)踐，為黨和人民繼續前進(jìn)提供強大的精神激勵1。實(shí)踐表明，中國在70年的社會(huì )主義建設特別是改革開(kāi)放進(jìn)程中走出了一條符合中國國情、具有中國特色的鄉村治理之路。70年來(lái)，中國鄉村治理始終朝著(zhù)鄉村治理現代化積極探索、開(kāi)拓進(jìn)取。系統梳理中國鄉村治理70年的歷史演進(jìn)，深入剖析中國鄉村治理的邏輯理路，有助于理解鄉村現代化的歷史與邏輯。這既是理解鄉村治理的學(xué)理基礎，又是指導新時(shí)代鄉村治理實(shí)踐的要求?；谶@一認識，本文運用內容分析法，以中國鄉村治理70年的重要政策文本和目標導向為依據，探討鄉村治理70年的歷史演進(jìn)，進(jìn)而運用治理理論框架剖析鄉村治理演化的內在邏輯理路，用歷史與邏輯相統一的觀(guān)點(diǎn)和方法對新時(shí)代鄉村治理進(jìn)行初步思考。一、鄉村治理的歷史演進(jìn)新中國成立至今，鄉村治理走過(guò)了70年歷程。這70年間，以鄉村治理的重要政策文本和目標導向為依據，可以將鄉村治理劃分為土地改革時(shí)期、農業(yè)合作化時(shí)期、人民公社時(shí)期、改革探索時(shí)期、新農村建設時(shí)期和鄉村振興戰略實(shí)施時(shí)期。不同時(shí)期鄉村治理的歷史背景、價(jià)值導向、目標任務(wù)、制度安排、政策要求、治理績(jì)效各不相同，呈現出明顯的階段性特征，但各個(gè)階段又前后相繼，總體上不斷演進(jìn)，曲折中不斷發(fā)展，反映了鄉村變遷的基本歷史軌跡。
    （一）土地改革時(shí)期土地改革時(shí)期的鄉村治理主要解決的是土地問(wèn)題。新中國成立之初，封建的剝削的土地制度還未得到根本消滅?！吨袊嗣裾螀f(xié)商會(huì )議共同綱領(lǐng)》指出，要通過(guò)清除土匪惡霸、減租減息、分配土地等方式，確保農民利益，實(shí)現耕者有其田（白雁，1950）。封建土地所有制下的農村，貧農、雇農、中農與富農和地主在生產(chǎn)資料的占有上存在較大差別，貧農、雇農和中農人口數量大卻因無(wú)地少地而飽受剝削，這一封建落后、人剝削人的土地制度嚴重影響了中國鄉村生產(chǎn)力和經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展。所以，解決土地問(wèn)題是當時(shí)鄉村治理的第一要務(wù)。要實(shí)現耕者有其田，讓無(wú)地少地的貧苦農民獲得生產(chǎn)資料，在耕作的土地上實(shí)現翻身，就勢必要重構農村利益格局，最重要的就是要變革土地制度，也就是要將封建土地所有制改變?yōu)檗r民的土地所有制。為了滿(mǎn)足廣大農民的利益訴求并徹底掃除農村封建殘余勢力，1950年6月28日中央人民政府頒布了具有劃時(shí)代意義的《中華人民共和國土地改革法》（簡(jiǎn)稱(chēng)《土地改革法》），之后，中國共產(chǎn)黨帶領(lǐng)農民群眾開(kāi)展了轟轟烈烈的土地改革運動(dòng)?！锻恋馗母锓ā穼ν恋氐臎](méi)收、征收和分配，以及特殊土地問(wèn)題的處理作了具體規定。改革的主要途徑是將地主的土地沒(méi)收，然后按照公平合理的原則，統一分配給無(wú)地少地的貧苦農民。對地主，除了保障其基本生產(chǎn)生活的資料，依法沒(méi)收其剩余的生產(chǎn)資料。土地改革要順利開(kāi)展，首要的是黨的領(lǐng)導，這包括領(lǐng)導和指揮土地改革和肅清土匪惡霸等反革命勢力，通過(guò)組織民主選舉來(lái)重建鄉村基層政權和建立基層黨組織來(lái)貫徹執行黨和國家的意志（李偉，2015）。政府是組織農民群眾進(jìn)行土地改革和鄉村建設的主要力量。農民協(xié)會(huì )、鄉村農民大會(huì )和農民代表會(huì )等群眾組織是在黨的領(lǐng)導下建立起來(lái)的，這些群眾組織既是和封建勢力、敵對階級作斗爭的重要力量，又是土地改革的合法執行機關(guān)。土地改革時(shí)期的鄉村治理具有一定的強制性：一方面，土地改革是依照《中華人民共和國土地改革法》開(kāi)展的，有法可依；另一方面，由于階級對立和敵我斗爭，有關(guān)政策文本使用了諸如沒(méi)收、肅清、清除等詞匯，體現出明顯的強制色彩2。通過(guò)土地改革運動(dòng)，封建的土地所有制被廢除，農民的土地所有制開(kāi)始實(shí)施，無(wú)地少地的農民獲得了一定的生產(chǎn)資料，農民主體意識被喚醒，階級覺(jué)悟得到啟發(fā)，鄉村生產(chǎn)關(guān)系得以翻轉，各個(gè)社會(huì )階層的關(guān)系得到調整，社會(huì )秩序趨于穩定（王立勝，2018）。
   （二）農業(yè)合作化時(shí)期農業(yè)合作化時(shí)期鄉村治理面臨的是農業(yè)的社會(huì )主義改造。土地改革之后，貧苦農民獲得了生產(chǎn)資料，他們既有個(gè)體生產(chǎn)的積極性，又有互助合作的積極性。中國共產(chǎn)黨在過(guò)渡時(shí)期的總路線(xiàn)要求逐步實(shí)現社會(huì )主義工業(yè)化，農業(yè)的社會(huì )主義改造是實(shí)現社會(huì )主義工業(yè)化的重要組成部分?？梢钥闯?，黨的總路線(xiàn)不僅要求工業(yè)經(jīng)濟快速發(fā)展，還要求農業(yè)經(jīng)濟發(fā)展水平有與之相適應的提升。從當時(shí)的具體實(shí)際來(lái)看，農民個(gè)體生產(chǎn)面臨不少困難。這就要廣泛地教育和動(dòng)員農民，按照自愿和互利的原則把農民組織起來(lái)，大力激發(fā)農民互助合作的積極性，努力推廣大規模生產(chǎn)的集體經(jīng)濟，通過(guò)這種方式來(lái)進(jìn)行農業(yè)的社會(huì )主義改造。集體經(jīng)濟如何開(kāi)展、怎樣組織，也就是具體實(shí)踐中如何有步驟地進(jìn)行社會(huì )主義改造的問(wèn)題。這包括集體經(jīng)濟中農業(yè)生產(chǎn)的方式、組織形式、行動(dòng)原則和管理制度等不同方面。根據1953年《中共中央關(guān)于農業(yè)生產(chǎn)互助合作的決議》，農業(yè)生產(chǎn)合作有三種組織形式：一種是具有社會(huì )主義萌芽性質(zhì)的簡(jiǎn)單的勞動(dòng)互助，一種是使社會(huì )主義萌芽進(jìn)一步生長(cháng)的常年互助組，還有一種是具有更多社會(huì )主義因素的初級農業(yè)生產(chǎn)合作社（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“初級社”）。這三種組織形式并不是截然分開(kāi)的，在實(shí)踐中，各地根據實(shí)際情況交錯推進(jìn)。隨著(zhù)合作化運動(dòng)的深入開(kāi)展，初級社逐步向完全社會(huì )主義性質(zhì)的高級農業(yè)生產(chǎn)合作社過(guò)渡。在農業(yè)合作化過(guò)程中，農民逐漸認識到集體勞動(dòng)、共同生產(chǎn)的優(yōu)勢。這一時(shí)期的鄉村治理依然具有強制性特點(diǎn)，特別是在合作化運動(dòng)后期，為了貫徹國家意志、實(shí)現發(fā)展生產(chǎn)的目的，黨和政府作出指示，嚴格限制農村人口盲目外流。這一時(shí)期的治理成效是顯著(zhù)的：1957年的糧食產(chǎn)量比1952年增長(cháng)了約19%（彭干梓、吳金明，1998），農林牧漁業(yè)總產(chǎn)值從1952年的461億元增加到1957年的537億元（國家統計局農村社會(huì )經(jīng)濟調查司，2018），農業(yè)的社會(huì )主義改造基本完成，農民的土地所有制轉變?yōu)檗r村土地集體所有制（彭海紅，2018），農業(yè)生產(chǎn)朝著(zhù)社會(huì )主義農業(yè)的發(fā)展道路前進(jìn)。
  （三）人民公社時(shí)期人民公社時(shí)期的鄉村治理內容主要是在農村地區建立和鞏固人民公社制度。通過(guò)農業(yè)合作化運動(dòng)，鄉村治理取得了一定成效，農業(yè)農村開(kāi)始煥發(fā)生機。1958年《中共中央關(guān)于在農村建立人民公社問(wèn)題的決議》寫(xiě)道：“人民公社是形勢發(fā)展的必然趨勢，幾十戶(hù)、幾百戶(hù)的單一的農業(yè)生產(chǎn)合作社已不能適應形勢發(fā)展的要求。在目前形勢下，建立農林牧副漁全面發(fā)展、工農商學(xué)兵互相結合的人民公社，是指導農民加速社會(huì )主義建設，提前建成社會(huì )主義并逐步過(guò)渡到共產(chǎn)主義所必須采取的基本方針?！?自此，在黨的領(lǐng)導下，人民公社化運動(dòng)全面展開(kāi)，在農村地區迅速掀起了建立人民公社的熱潮。與前兩個(gè)時(shí)期相比，人民公社時(shí)期的治理活動(dòng)呈現出急于求成、急躁冒進(jìn)的特點(diǎn)，主要表現為制定了一些難以實(shí)現的發(fā)展計劃，犯了“左”傾錯誤?！罢绾弦弧钡闹卫砟Ｊ?、“三級所有、隊為基礎”的管理體制以及勞動(dòng)生產(chǎn)的集體化、軍事化特征，使得治理帶有明顯的強制性。需要說(shuō)明的是，這一時(shí)期的鄉村治理從動(dòng)機和愿望來(lái)看是好的，也符合中共八大二次全會(huì )所制定的社會(huì )主義建設總路線(xiàn)要求。在實(shí)踐中，農民群眾被更大范圍地組織起來(lái)，鄉村社會(huì )在更高程度上實(shí)現了更有力的整合。但遺憾的是，這一“急行軍”式的治理方式并沒(méi)有實(shí)現預期目標，在以行政指令為特征的計劃經(jīng)濟體制下，國家財政資金被大量地配置到了城市，對農村的投入相當有限，以戶(hù)籍制度為基礎的城鄉壁壘極大地限制了城鄉居民的自由流動(dòng)，城鄉二元結構矛盾非常突出。農民群眾的生產(chǎn)、生活越來(lái)越困難。在這一治理模式下，1978年農村貧困發(fā)生率高達97.5%（中華人民共和國國家統計局，2017）。事實(shí)證明，鄉村治理需要繼續尋找更加科學(xué)有效的方式和途徑。
  （四）改革探索時(shí)期改革探索時(shí)期的鄉村治理，一方面要面對人民公社時(shí)期造成的鄉村破敗的現實(shí)，另一方面，要以改革開(kāi)放的姿態(tài)和勇氣，大力調整農村生產(chǎn)關(guān)系，調動(dòng)農民的生產(chǎn)積極性，釋放農村生產(chǎn)力?；谶@樣的背景，改革探索時(shí)期的鄉村治理，其重點(diǎn)是要變革農業(yè)生產(chǎn)體制和經(jīng)營(yíng)體制，開(kāi)展村民自治的探索和實(shí)踐。關(guān)于探索新的農業(yè)生產(chǎn)體制和經(jīng)營(yíng)體制，主要是廢除人民公社體制，實(shí)行政社分開(kāi)，試點(diǎn)、推廣和不斷完善以家庭聯(lián)產(chǎn)承包制為核心的生產(chǎn)責任制和以統分結合為主要形式的經(jīng)營(yíng)體制。1980年中共中央《關(guān)于進(jìn)一步加強和完善農業(yè)生產(chǎn)責任制的幾個(gè)問(wèn)題》明確指出：“群眾對集體喪失信心，因而要求包產(chǎn)到戶(hù)的，應當支持群眾的要求，可以包產(chǎn)到戶(hù)，也可以包干到戶(hù)，并在一個(gè)較長(cháng)的時(shí)間內保持穩定”4。1983年中央一號文件《當前農村經(jīng)濟政策的若干問(wèn)題》進(jìn)一步指出“人民公社的體制，要從兩方面進(jìn)行改革。這就是，實(shí)行生產(chǎn)責任制，特別是聯(lián)產(chǎn)承包制；實(shí)行政社分設”5，提出了穩定和完善農業(yè)生產(chǎn)責任制是當時(shí)農村工作的主要任務(wù)。此后，多個(gè)政策文件就如何加強和完善農業(yè)生產(chǎn)體制和經(jīng)營(yíng)體制作了規定和要求。在改革探索中，以聯(lián)產(chǎn)承包制為核心的生產(chǎn)責任制和以統分結合為主要形式的經(jīng)營(yíng)體制不斷發(fā)展。關(guān)于村民自治的探索和實(shí)踐，出現了一些地方創(chuàng )舉并形成了相應的地方經(jīng)驗，在此基礎上，農村發(fā)展出以村民委員會(huì )為組織形式的村民自治組織，并上升為黨和國家的制度安排。1983年中共中央、國務(wù)院《關(guān)于實(shí)行政社分開(kāi)，建立鄉政府的通知》中首次明確指出“村民委員會(huì )是基層群眾性自治組織”6。1988年頒布《中華人民共和國村民委員會(huì )組織法（試行）》，1998年經(jīng)修訂后正式實(shí)施，村民自治制度在實(shí)踐中不斷完善。與改革開(kāi)放前相比，這一時(shí)期的鄉村治理中行政指令色彩不斷減少，農民的自主性逐漸增強，農村的生產(chǎn)關(guān)系基本適合生產(chǎn)力發(fā)展的要求。通過(guò)改革探索，農業(yè)生產(chǎn)取得了很大進(jìn)步，農林牧漁總產(chǎn)值從1978年的1397億元增加到2005年的39450.9億元（國家統計局農村社會(huì )經(jīng)濟調查司，2018）；農村經(jīng)濟得到發(fā)展，農村市場(chǎng)初步培育并不斷壯大，農民生活有所改善，農村居民人均可支配收入持續增加，從1978年的133.6元/人增長(cháng)到2005年的3370.2元/人（國家統計局農村社會(huì )經(jīng)濟調查司，2018）。需要指出的是，這一時(shí)期的鄉村治理既需要解決歷史遺留和積累的問(wèn)題，又需要面對改革開(kāi)放背景下產(chǎn)生的新問(wèn)題、新矛盾。在農業(yè)生產(chǎn)方面，科學(xué)技術(shù)含量低、抗災能力差、產(chǎn)業(yè)結構不合理、市場(chǎng)適應程度低；在農村經(jīng)濟體制方面，面臨由自然經(jīng)濟、有計劃的商品經(jīng)濟向市場(chǎng)經(jīng)濟轉型的問(wèn)題；在農村社會(huì )管理方面，面臨基層組織軟弱渙散、組織間關(guān)系模糊不清、鄉村社會(huì )治安與風(fēng)氣不斷惡化等問(wèn)題；在農民方面，面臨大量農民工涌現、農民享受的教育資源不足、農民稅費壓力大等問(wèn)題。隨著(zhù)中國市場(chǎng)化改革的推進(jìn)和工業(yè)化、城市化發(fā)展的加速，到了世紀之交，中國城鄉差距越來(lái)越大，鄉村治理的內外環(huán)境發(fā)生了巨大變化。用時(shí)任湖北省監利縣棋盤(pán)鄉黨委書(shū)記李昌平的話(huà)說(shuō)就是“農民真苦、農村真窮、農業(yè)真危險”（李昌平，2002），“三農”問(wèn)題成為改革開(kāi)放背景下鄉村治理面臨的巨大挑戰。
  （五）新農村建設時(shí)期“三農”問(wèn)題突顯，鄉村治理需要有新思路、新舉措，由此，鄉村治理進(jìn)入新農村建設時(shí)期。盡管改革探索時(shí)期的鄉村治理有一定成效，但是，農業(yè)農村發(fā)展尚處于爬坡階段，鄉村治理面臨的困難和挑戰很多：城鄉發(fā)展不平衡加劇，城鄉居民收入差距不斷拉大，城鄉二元結構的矛盾十分突出；農業(yè)生產(chǎn)制約因素多，比較效益低，農民持續增收乏力；民生問(wèn)題壓力大，社會(huì )事業(yè)發(fā)展滯后。特別是在資源環(huán)境硬約束和全面深化市場(chǎng)經(jīng)濟體制改革的背景下，農業(yè)發(fā)展方式不適應市場(chǎng)經(jīng)濟和現代農業(yè)發(fā)展的需要。因此，如何處理好“三農”問(wèn)題成為鄉村治理中最核心的問(wèn)題。2006年中央一號文件《中共中央國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)社會(huì )主義新農村建設的若干意見(jiàn)》提出：“要統籌城鄉經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展，扎實(shí)推進(jìn)社會(huì )主義新農村建設。新農村建設是社會(huì )主義現代化發(fā)展進(jìn)程中的重大歷史任務(wù)，今后一個(gè)時(shí)期要緊緊圍繞新農村建設來(lái)開(kāi)展農業(yè)和農村工作，要有計劃有步驟有重點(diǎn)地推進(jìn)新農村建設，加快建立以工促農、以城帶鄉的長(cháng)效機制?！睆膰抑卫韺用鎭?lái)看，新農村建設時(shí)期的鄉村治理注重以科學(xué)發(fā)展觀(guān)為指導，重視鄉村治理的全面協(xié)調可持續。此后黨的十七大、十八大和多個(gè)中央一號文件就新農村建設作了全面的統籌部署，特別是就加快轉變農業(yè)發(fā)展方式、著(zhù)力破解城鄉二元結構、促進(jìn)農民持續增收、創(chuàng )新鄉村社會(huì )治理以及加快發(fā)展鄉村社會(huì )事業(yè)等方面作了系統安排。新農村建設時(shí)期的鄉村治理，緊緊圍繞“三農”問(wèn)題，突顯鄉村經(jīng)濟、政治、社會(huì )、文化和黨的建設的全面協(xié)調發(fā)展，自治和法治并行。通過(guò)新農村建設，鄉村治理成效明顯：農林牧漁總產(chǎn)值從2006年的40810.8億元增加到2017年的109331.7億元（國家統計局農村社會(huì )經(jīng)濟調查司，2018），農村居民人均可支配收入從2006年的3731元/人增加到2017年的13432.4元/人（國家統計局農村社會(huì )經(jīng)濟調查司，2018）?？傮w而言，經(jīng)過(guò)這一時(shí)期的治理，“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”的社會(huì )主義新農村面貌基本顯現。特別是在這一時(shí)期的治理中，面臨著(zhù)鄉村貧困人口量大面廣的難題和2020年全面建成小康社會(huì )目標的倒逼，黨和國家啟動(dòng)了精準扶貧工程。2013年11月，到湖南湘西考察時(shí)首次提出“實(shí)事求是、因地制宜、分類(lèi)指導、精準扶貧”的思想。2017年1月在看望慰問(wèn)基層干部群眾時(shí)，又指出：“打好脫貧攻堅戰，是全面建成小康社會(huì )的底線(xiàn)任務(wù)。要把扶貧開(kāi)發(fā)、現代農業(yè)發(fā)展、美麗鄉村建設有機結合起來(lái)”。7在這一思想指導下，全國范圍掀起了精準脫貧攻堅戰，目標是到2020年使7000多萬(wàn)貧困人口擺脫貧困。精準脫貧攻堅戰是推進(jìn)鄉村治理的一項戰略性工程，必將在中國鄉村治理的歷史進(jìn)程中留下濃墨重彩的一筆。
  （六）鄉村振興時(shí)期新農村建設時(shí)期黨和國家不斷推進(jìn)鄉村治理改革，農業(yè)農村發(fā)展取得了一定成效。然而，鄉村依然面臨著(zhù)突出的矛盾和問(wèn)題。這集中表現在：農產(chǎn)品階段性供給過(guò)量和不足并存，農業(yè)發(fā)展質(zhì)量亟待提升，農業(yè)發(fā)展短板突出；農民尚不適應現代化專(zhuān)業(yè)化生產(chǎn)和市場(chǎng)化競爭，職業(yè)能力有待提高；農村社會(huì )建設問(wèn)題和生態(tài)環(huán)境保護問(wèn)題較多；國家支農體系尚顯薄弱，城鄉要素流動(dòng)尚欠合理；農村基層黨的建設存在薄弱環(huán)節，鄉村治理體系和治理能力亟需強化，農村深化改革的任務(wù)十分艱巨。要解決這些矛盾和問(wèn)題，需要制定新的發(fā)展戰略為新時(shí)代的鄉村治理謀劃新的圖景。2018年中央一號文件《中共中央國務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉村振興戰略的意見(jiàn)》和《鄉村振興戰略規劃（2018-2022年）》是鄉村治理在新農村建設基礎上的轉型升級，闡明了實(shí)施鄉村振興戰略的重大意義，說(shuō)明了實(shí)施鄉村振興戰略的指導思想、目標任務(wù)和基本原則，作出了鄉村振興的戰略部署，這意味著(zhù)鄉村治理邁入了新時(shí)代。根據這兩份文件的要求，鄉村振興應朝著(zhù)農業(yè)強、農村美和農民富的美好愿景推進(jìn)，按照“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉風(fēng)文明、治理有效、生活富?！钡目傄笕姘l(fā)力。其中，產(chǎn)業(yè)興旺是重點(diǎn)，生態(tài)宜居是關(guān)鍵，鄉風(fēng)文明是保障，治理有效是基礎，生活富裕是根本。堅持質(zhì)量興農、綠色興農，提升農業(yè)發(fā)展質(zhì)量，培育鄉村發(fā)展新動(dòng)能；尊重自然、順應自然、保護自然，推進(jìn)鄉村綠色發(fā)展，打造人與自然和諧共生發(fā)展新格局；培育文明鄉風(fēng)、良好家風(fēng)、淳樸民風(fēng)，繁榮興盛農村文化，煥發(fā)鄉風(fēng)文明新氣象；堅持自治、法治、德治相結合，加強農村基層基礎工作，構建鄉村治理新體系；抓重點(diǎn)、補短板、強弱項，提高農村民生保障水平，塑造美麗鄉村新風(fēng)貌；堅持提高脫貧質(zhì)量，打好精準脫貧攻堅戰，增強貧困群眾獲得感；激活主體、要素和市場(chǎng)，推進(jìn)體制機制創(chuàng )新，強化鄉村振興制度供給；開(kāi)發(fā)人力資本，破解人才瓶頸，強化鄉村振興人才支撐；創(chuàng )新投融資機制，開(kāi)拓投融資渠道，強化鄉村振興投入保障；落實(shí)黨管農村工作，堅持和完善黨對“三農”工作的領(lǐng)導。目前，以鄉村振興戰略的實(shí)施為主要內容的鄉村治理全面展開(kāi)?？梢灶A見(jiàn)，通過(guò)實(shí)施鄉村振興戰略，農業(yè)會(huì )更強大、農村會(huì )更美麗、農民會(huì )更富裕，中國的鄉村治理邁入新時(shí)代。二、鄉村治理的邏輯理路新中國成立以來(lái)70年的鄉村治理，伴隨社會(huì )主義建設和改革開(kāi)放發(fā)生了多次演進(jìn)。要更深刻地理解70年間鄉村治理的歷史演進(jìn)，就要厘清鄉村治理演進(jìn)的邏輯理路。筆者認為，不論從哪種視角，鄉村治理都可以被理解為由治理目標、治理主體、治理客體、治理方式等構成的完整體系（丁志剛，2014）。治理目標指的是鄉村治理所要達到的境地或者標準，這種境地或者標準可以分解為具體任務(wù)。
  70年來(lái)，鄉村治理的具體任務(wù)伴隨著(zhù)鄉村內外環(huán)境的變化而不斷調整，但無(wú)論怎樣調整，其總的目標指向都是實(shí)現鄉村現代化8。治理主體指的是誰(shuí)來(lái)治理鄉村，亦即鄉村治理的行為主體。70年來(lái)，中國共產(chǎn)黨始終是鄉村治理的領(lǐng)導者，政府是主要的組織者，農民及各類(lèi)涉農組織是重要的參與者。治理客體指的是治理什么，亦即鄉村治理的對象。不同時(shí)期，鄉村治理面臨不同問(wèn)題，這些問(wèn)題源于治理中存在的主要矛盾，要理解鄉村治理，就必須搞清楚鄉村治理指向的是哪些問(wèn)題以及產(chǎn)生這些問(wèn)題的主要原因。治理方式指的是如何治理，亦即鄉村治理的措施，這些措施既包括調整變革鄉村的生產(chǎn)關(guān)系，又包括變革鄉村的上層建筑。黨和國家在不同時(shí)期采取了不同的鄉村治理措施，這些鄉村治理措施體現為一系列的制度、法律、政策的制定與安排。由此，70年鄉村治理的邏輯理路體現在四個(gè)方面：實(shí)現鄉村現代化（治理目標）、多組織共同參與（治理主體）、克服鄉村現代化的主要矛盾（治理客體）、制度、法律、政策的變革與創(chuàng )新（治理方式）。
  （一）治理目標：實(shí)現鄉村現代化治理目標，決定治理方向。推進(jìn)社會(huì )主義現代化建設，實(shí)現國家現代化是新中國成立后黨和政府在治國理政中堅持不變的基本目標。作為國家治理重要組成部分的鄉村治理，其目標也是實(shí)現鄉村現代化。如何推進(jìn)中國的現代化建設，早在中共七屆二中全會(huì )上，毛澤東就提出：“占國民經(jīng)濟總產(chǎn)值百分之九十的分散的個(gè)體的農業(yè)經(jīng)濟和手工業(yè)經(jīng)濟，是可能和必須謹慎地、逐步地而又積極地引導它們向著(zhù)現代化和集體化的方向發(fā)展的，任其自流的觀(guān)點(diǎn)是錯誤的?！?新中國成立后，促進(jìn)農業(yè)現代化就成為黨和國家治理鄉村的基本目標。如何實(shí)現這一目標，以毛澤東為核心的黨和國家領(lǐng)導集體提出，首先要實(shí)現耕者有其田。這就必須廢除舊的封建土地制度，實(shí)行農民的土地所有制，從而為農業(yè)現代化奠定新的制度基礎。農民獲得了生產(chǎn)資料，生產(chǎn)積極性就提高了。有了生產(chǎn)積極性還不夠，面對落后的農業(yè)生產(chǎn)力，還需要合適的生產(chǎn)組織形式，這就要引導以小農為主的農業(yè)生產(chǎn)向以集體合作為主的社會(huì )主義農業(yè)生產(chǎn)過(guò)渡。通過(guò)農業(yè)的社會(huì )主義改造，農業(yè)向生產(chǎn)集體化、合作化、機械化發(fā)展，農民群眾生產(chǎn)勞動(dòng)的熱情高漲，希望多快好省地加快農業(yè)的社會(huì )主義現代化建設。盡管事實(shí)證明這種作法脫離了農業(yè)發(fā)展的實(shí)際，農業(yè)現代化建設遭受了曲折坎坷，但是，這種探索為后來(lái)的農業(yè)現代化提供了經(jīng)驗教訓。改革開(kāi)放以來(lái)，黨和國家推動(dòng)社會(huì )主義現代化建設的決心更加堅定，目標更加明確?！八膫€(gè)現代化”既是社會(huì )主義建設的重大任務(wù)，又是國家治理的重要目標。其中，農業(yè)現代化是鄉村治理的目標要求。值得注意的是，不同時(shí)期農業(yè)現代化的內涵不盡相同。改革開(kāi)放前，農業(yè)現代化主要指的是農業(yè)經(jīng)濟現代化，具體包括生產(chǎn)集體化、合作化和機械化；改革開(kāi)放后，農業(yè)現代化的內涵更加豐富。從上世紀80年代開(kāi)始就提出農業(yè)科技現代化，主張通過(guò)不斷突破農業(yè)科技瓶頸來(lái)推動(dòng)農業(yè)現代化；2000年以后，在強調農業(yè)科技現代化的同時(shí)，更加重視農業(yè)發(fā)展方式現代化，要求轉變農業(yè)發(fā)展方式，提倡集約化經(jīng)營(yíng)和精細化管理；黨的十八大以來(lái)，在繼續重視農業(yè)科技現代化、集約化經(jīng)營(yíng)和精細化管理的同時(shí)，更加強調新發(fā)展理念引領(lǐng)，注重創(chuàng )新驅動(dòng)下農業(yè)現代化的發(fā)展。此外，改革開(kāi)放以來(lái)，鄉村治理的目標除了農業(yè)現代化，逐漸重視農村居民生活條件的改善和農村社會(huì )的發(fā)展進(jìn)步。特別是新農村建設時(shí)期，除了要求生產(chǎn)發(fā)展以外，還要求實(shí)現生活寬裕、鄉風(fēng)文明、村容整潔、管理民主。而今邁入新時(shí)代，鄉村振興戰略提出了更高標準的目標要求。新時(shí)代的中國鄉村，產(chǎn)業(yè)要興旺、生態(tài)要宜居、鄉風(fēng)要文明、治理要有效、生活要富裕，這是對新農村建設的全面升級和超越（魏后凱，2018；葉興慶，2018）。立足于新時(shí)代，著(zhù)眼于鄉村現代化的發(fā)展，如何實(shí)現農業(yè)強、農村美和農民富，是全面振興鄉村的新的目標和要求。
  （二）治理主體：黨、政府與農民組織、社會(huì )組織的共同參與治理主體是治理活動(dòng)的承擔者、參與者，是有資格從事治理活動(dòng)的組織或者個(gè)人。新中國成立70年來(lái)的鄉村治理，是一個(gè)多元主體共同參與治理的過(guò)程。這其中，黨和政府始終是最重要的治理主體，并堅持治理變革、治理創(chuàng )新，不斷提升治理能力。同時(shí)，農民組織、社會(huì )組織也是鄉村治理不可或缺的治理主體。首先，鄉村治理始終堅持在黨的領(lǐng)導下進(jìn)行。黨中央是鄉村治理中路線(xiàn)方針政策的制定者，指引著(zhù)鄉村治理的方向。黨把馬克思主義基本原理和鄉村具體實(shí)際相結合，堅持運用馬克思主義中國化的理論成果來(lái)指導鄉村治理。特別是改革開(kāi)放以來(lái)，21個(gè)中央一號文件聚焦鄉村問(wèn)題，這些文件記錄了中國農村改革、農業(yè)發(fā)展和農民增收的整體歷程，是解決“三農”問(wèn)題的綱領(lǐng)性文件，是中國“三農”事業(yè)發(fā)展的見(jiàn)證（孔繁金，2018）。地方各級黨組織一方面貫徹執行黨中央關(guān)于鄉村治理的路線(xiàn)方針政策，另一方面領(lǐng)導本級鄉村治理的各項具體活動(dòng)。農村基層黨組織是黨在農村全部工作和戰斗力的基礎，是鄉村各種組織和各項工作的領(lǐng)導核心，是鄉村治理的戰斗堡壘。農村黨員是農村中的先進(jìn)分子，帶頭執行黨和國家的各項政策，在鄉村治理中發(fā)揮先鋒模范作用。其次，鄉村治理始終在政府的組織下進(jìn)行，政府是鄉村治理的主要負責者和執行者，承擔著(zhù)鄉村治理的具體任務(wù)。在土地改革運動(dòng)中，通過(guò)組織土地改革委員會(huì )，政府負責指導和處理有關(guān)土地改革的各項事宜。進(jìn)入農業(yè)合作化時(shí)期，政府負責組織農民及一切可以從事農業(yè)的勞動(dòng)者以發(fā)展農業(yè)生產(chǎn)及其副業(yè)，并引導農民逐步地按照自愿和互利的原則，組織各種形式的勞動(dòng)互助和生產(chǎn)合作。在農業(yè)合作化運動(dòng)的基礎上，按照中共中央要求，政府在農村地區組織建立和發(fā)展人民公社。改革開(kāi)放以來(lái)，政府不斷加強對農業(yè)和農村工作的領(lǐng)導，堅持把農業(yè)發(fā)展放在經(jīng)濟工作的突出位置，積極推進(jìn)農業(yè)現代化，不斷深化農村改革，切實(shí)加強農村各項社會(huì )事業(yè)建設，堅持不懈保障和改善民生，注重提高農民務(wù)農技能和整體素質(zhì)，采取措施減輕農民負擔和提高農民收入。為適應不同時(shí)期鄉村治理的需要，履行政府職責，政府自身不斷調整與變革。特別是改革開(kāi)放以來(lái)，通過(guò)自上而下的政府體制改革，鄉村治理中政府的權力邊界愈加清晰，過(guò)去的“全能型”政府逐漸轉變成現今的“有限型”政府；政府不斷轉變職能，不斷更新施政理念和施政方式，實(shí)現了從“管制型”政府向“服務(wù)型”政府的轉變；行政法制建設持續強化，行政立法、行政執法和行政司法不斷改進(jìn)和完善，依法行政成為政府活動(dòng)的基本準則。行政管理體制持續完善和不斷創(chuàng )新，通過(guò)“歸位”和“補位”，過(guò)去鄉村治理中一些政府“錯位”和“缺位”的問(wèn)題有所改善，政府的主體責任意識不斷增強；反腐倡廉的持續開(kāi)展和反腐敗制度、監察制度的不斷完善，使政府行政生態(tài)得到好轉，政府在廉潔行政的道路上不斷前行。最后，鄉村治理始終依靠農民的積極參與，重視農民的主體地位，發(fā)揮農民的主體力量，并不斷地構建和吸納各類(lèi)農民組織參與到鄉村治理中來(lái)。鄉村治理中，廣大農民群體是治理的基本依靠力量，沒(méi)有廣大農民的參與，鄉村治理就是無(wú)源之水、無(wú)本之木。在土地改革時(shí)期，農民從被剝削、被壓迫的地位中解放出來(lái)，翻身做主，參與鄉村治理的積極性、主動(dòng)性空前高漲，農民協(xié)會(huì )等一批農民群眾組織在黨的領(lǐng)導下建立起來(lái)，在土地改革中發(fā)揮了重要作用。在農業(yè)合作化和人民公社時(shí)期，農民和由農民構成的群眾組織響應黨和國家的號召，義無(wú)反顧地投身到國家建設、農村建設的大潮中來(lái)。改革開(kāi)放以來(lái)，隨著(zhù)家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制和村民自治制度的實(shí)施，廣大農民緊緊抓住國家改革開(kāi)放的好機會(huì )，用自己勤勞的雙手發(fā)家致富，由農民自主建立的各類(lèi)經(jīng)濟合作組織大量涌現，以村民委員會(huì )為組織形式的村民自治組織朝著(zhù)規范化、法治化方向不斷發(fā)展，各類(lèi)農村企業(yè)、專(zhuān)業(yè)組織、群團組織和社會(huì )組織也參與到鄉村治理活動(dòng)中，使得鄉村治理更加開(kāi)放、更具活力。
  （三）治理客體：鄉村現代化面臨的主要矛盾鄉村治理客體指向的是客觀(guān)存在的鄉村社會(huì )矛盾。鄉村社會(huì )矛盾不依人的主觀(guān)意志為轉移，但在鄉村現代化過(guò)程中隨著(zhù)時(shí)空條件的變化而轉變。從治理客體講，新中國成立70年以來(lái)的鄉村治理是一個(gè)不斷克服鄉村現代化主要矛盾的過(guò)程。土地改革時(shí)期，新中國剛剛成立，中國社會(huì )矛盾錯綜復雜。盡管封建主義在中國的統治宣告結束，然而在廣大農村地區，作為主要剝削階級的封建地主還占有絕大多數土地，農民還沒(méi)有從被壓迫的地位轉變?yōu)樾轮袊律鐣?huì )的主人，這顯然不符合新生政權和廣大農民的要求。要實(shí)現鄉村現代化，就要解放和發(fā)展生產(chǎn)力，就要解決封建主義與新民主主義、社會(huì )主義之間的矛盾，在土地革命的基礎上繼續進(jìn)行土地改革，變革舊的生產(chǎn)關(guān)系，建立新的生產(chǎn)關(guān)系，把農民從剝削壓迫的封建土地制度中解放出來(lái)，使農民獲得生產(chǎn)資料，實(shí)現耕者有其田，徹底地改造農村社會(huì )。進(jìn)入農業(yè)合作化時(shí)期，由于獲得了生產(chǎn)資料，農民的生產(chǎn)積極性極大地提高了。當時(shí)的農村約有一半以上的人口是貧雇農（王立勝，2018），他們獲得了生產(chǎn)資料，然而，由于生產(chǎn)力水平低下，生產(chǎn)關(guān)系單一，農民仍然無(wú)法迅速擺脫貧困，更沒(méi)有能力抵御自然災害。推進(jìn)鄉村現代化就勢必要進(jìn)一步解放和發(fā)展生產(chǎn)力，變個(gè)體經(jīng)濟為集體經(jīng)濟。事實(shí)證明，是歷史和人民在黨的領(lǐng)導下選擇了社會(huì )主義農業(yè)發(fā)展道路，農業(yè)合作化得到了群眾的積極響應。在人民公社運動(dòng)開(kāi)展之前，黨的八大提出，當前社會(huì )主要矛盾已經(jīng)是建立先進(jìn)工業(yè)國要求與落后農業(yè)國現實(shí)之間的矛盾，已經(jīng)是人民對于經(jīng)濟文化迅速發(fā)展的需要同當前經(jīng)濟文化不能滿(mǎn)足人民需要的狀況之間的矛盾10。當時(shí)的中心任務(wù)就是要盡快從落后的農業(yè)國轉變?yōu)橄冗M(jìn)的工業(yè)國 (2) 。黨的八大二次全會(huì )提出要“鼓足干勁，力爭上游，多快好省地建設社會(huì )主義”。于是，中國實(shí)施趕超戰略，迅速推進(jìn)社會(huì )主義工業(yè)化。換言之，就是以農業(yè)支持工業(yè)發(fā)展，特別是優(yōu)先支持重工業(yè)的發(fā)展。這迫切需要調整農村既有的生產(chǎn)方式，建立新的生產(chǎn)方式來(lái)推動(dòng)農業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展和國家的工業(yè)化進(jìn)程。遺憾的是，人民公社化的農業(yè)生產(chǎn)方式和治理模式，既脫離鄉村實(shí)際，又難以支撐工業(yè)化的發(fā)展。黨的十一屆三中全會(huì )決定實(shí)施改革開(kāi)放政策。黨和國家的工作重心轉移到以經(jīng)濟建設為中心的社會(huì )主義現代化建設上來(lái)。鄉村治理進(jìn)入改革探索時(shí)期。當時(shí)的農村普遍貧困，城鄉二元結構矛盾突出，社會(huì )的主要矛盾是人民群眾日益增長(cháng)的物質(zhì)文化需要同落后的社會(huì )生產(chǎn)之間的矛盾。矛盾的主要方面在于落后的生產(chǎn)力和不適應生產(chǎn)力發(fā)展要求的生產(chǎn)關(guān)系。朝向鄉村現代化的根本目標，為了緩解城鄉二元結構矛盾并滿(mǎn)足農民群眾日益增長(cháng)的物質(zhì)文化需要，黨和國家就必須在農村實(shí)施改革，探索以家庭聯(lián)產(chǎn)承包制為核心的生產(chǎn)責任制和以統分結合為主要形式的經(jīng)營(yíng)體制，促進(jìn)農業(yè)生產(chǎn)發(fā)展。進(jìn)入新農村建設時(shí)期，黨的十七大提出要深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀(guān)，堅持以人為本，堅持全面協(xié)調可持續發(fā)展。這意味著(zhù)，要實(shí)現鄉村現代化就要轉變治理思路，不再“頭痛醫頭，腳痛醫腳”，不再把治理重心偏向某一方面、某一領(lǐng)域，在鄉村治理的各個(gè)環(huán)節、各個(gè)方面都要做到相互協(xié)調，更加重視鄉村治理的長(cháng)期效益。進(jìn)入鄉村振興時(shí)期，黨的十九大提出，經(jīng)過(guò)長(cháng)期努力，中國特色社會(huì )主義進(jìn)入了新時(shí)代，這是中國發(fā)展新的歷史方位。新時(shí)代中國社會(huì )主要矛盾是人民日益增長(cháng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾11。這一矛盾的主要方面在于不平衡不充分的發(fā)展，這種不平衡不充分的發(fā)展問(wèn)題在鄉村最為突出。要克服這一矛盾，就勢必要求鄉村治理的轉型升級，實(shí)施鄉村振興戰略。鄉村振興戰略的邏輯成因，正是要化解新時(shí)代的社會(huì )主要矛盾（李長(cháng)學(xué)，2018），就是要加快推進(jìn)農業(yè)農村現代化，加快推進(jìn)鄉村治理體系和治理能力現代化，全面統籌推進(jìn)農村經(jīng)濟建設、政治建設、文化建設、社會(huì )建設、生態(tài)文明建設和黨的建設，走中國特色社會(huì )主義鄉村振興之路。
  （四）治理方式：制度、法律、政策的不斷變革與創(chuàng )新要實(shí)現鄉村現代化，黨和國家就必須要變革與創(chuàng )新治理方式。新中國成立70年來(lái)的鄉村治理，是一個(gè)制度、法律、政策不斷變革與創(chuàng )新的過(guò)程。
  1. 鄉村治理的制度供給。新中國成立后，為了解放和發(fā)展生產(chǎn)力，促進(jìn)鄉村現代化，黨和國家首先從土地制度入手，把封建土地所有制變革為農民土地所有制，農民在生產(chǎn)中的人身依附關(guān)系徹底改變，廣大農民從舊的生產(chǎn)關(guān)系中解脫出來(lái)，農村生產(chǎn)力得到解放。進(jìn)入農業(yè)合作化時(shí)期，鑒于農村生產(chǎn)力水平相當低下、農民無(wú)法獨自抵御自然災害的現實(shí)，黨和國家決定從生產(chǎn)體制上尋求突破，走農業(yè)合作化道路，通過(guò)走農業(yè)合作化道路把農民組織起來(lái)，改變了遍地分散的“馬鈴薯”狀態(tài)。進(jìn)入人民公社時(shí)期，人民公社體制把農民群眾在更大范圍內組織起來(lái)，使得鄉村社會(huì )在更高程度上實(shí)現了整合，農民土地所有制逐步調整為社會(huì )主義公有制，具體表現形式就是土地的集體所有制。集體生產(chǎn)、共同勞動(dòng)是人民公社時(shí)期的顯著(zhù)特點(diǎn)。同時(shí)，分配制度上實(shí)行以按勞分配為主的工分制，以集體為單位進(jìn)行統一核算和統一分配。遺憾的是，人民公社體制逐漸產(chǎn)生了農業(yè)生產(chǎn)上的“大呼隆”12和分配上的“吃大鍋飯”弊端，農民在國家全能治理模式下，被動(dòng)地參與到鄉村治理中來(lái)。盡管?chē)胰艿闹卫砟Ｊ揭欢染S系了鄉村秩序的穩定，但事實(shí)表明，正是國家行政權力的過(guò)度干預造成了農民主體性建構的缺失（徐勇，2018）。嚴峻的農村現實(shí)呼吁構建新的體制機制為鄉村治理注入活力。改革開(kāi)放以來(lái)，黨和國家在始終堅持農村土地集體所有制不動(dòng)搖的前提下，進(jìn)行了一系列改革創(chuàng )新。農村通過(guò)探索包干到戶(hù)、包產(chǎn)到戶(hù)，確立了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，創(chuàng )新了農業(yè)生產(chǎn)管理制度，變革了農業(yè)經(jīng)營(yíng)制度，統分結合的雙層經(jīng)營(yíng)制度建立并不斷發(fā)展完善。2004年國務(wù)院開(kāi)始實(shí)行減征或免征農業(yè)稅的惠農政策，2006年徹底廢除農業(yè)稅，農民負擔逐漸減輕，土地流轉承包關(guān)系不斷發(fā)展并趨于穩定。十八大以來(lái)，通過(guò)采用“三權分置”、開(kāi)展農村土地承包經(jīng)營(yíng)權確權登記頒證、發(fā)展多種形式適度規模經(jīng)營(yíng)、統籌推進(jìn)集體經(jīng)營(yíng)性建設用地入市和宅基地制度改革、建立健全農村土地產(chǎn)權流轉交易制度等措施，初步構建了農村土地制度的“四梁八柱”（韓長(cháng)賦，2019）。在分配制度上，人民公社體制下的工分制被廢除，按勞分配和按生產(chǎn)要素分配的收入分配制度逐步建立起來(lái)。與此同時(shí)，農村基層民主制度、農村市場(chǎng)制度、農業(yè)支持保護制度、農村財稅制度、農村金融制度、農村醫療保障制度、農村教育制度等也逐步建立并不斷發(fā)展完善。需要說(shuō)明的是，無(wú)論鄉村治理的具體制度發(fā)生什么變化，黨和國家都始終堅持土地的集體所有制這一根本制度不動(dòng)搖。黨的十八大以來(lái)，在“五位一體”總布局和“四個(gè)全面”戰略布局貫徹落實(shí)中，鄉村治理的制度建設持續推進(jìn)，黨、政府、社會(huì )組織、村民等多元主體共建共治共享的治理格局和自治、法治、德治相結合的治理機制不斷深入發(fā)展。新時(shí)代的鄉村治理，在邏輯理路上要一以貫之，在體制機制上要大力創(chuàng )新，探索鄉村善治的有效實(shí)現形式（魏后凱、劉長(cháng)全，2019）。
  2. 鄉村治理的法律安排。新中國成立后，各項社會(huì )主義建設事業(yè)剛剛起步，法治建設也不例外?！吨腥A人民共和國土地改革法》是新中國鄉村治理的第一部國家法律，這部法律就土地的沒(méi)收和征收、分配、特殊土地問(wèn)題的處理、土地改革的執行機關(guān)和工作方法等內容作了詳細規定，成為土地改革的法律依據和行動(dòng)指南。1954年《中華人民共和國憲法》頒布。作為國家的根本大法，這部憲法既規定了國家的基本制度，規定了公民的基本權利和義務(wù)，又規定了農村土地制度和農民的公民地位，是鄉村治理的重要法律依據。國家后續又頒布了三部憲法，并以1982年憲法為基礎，進(jìn)行了五次修訂。此外，改革開(kāi)放前國家還頒布了其它法規文件，比如，《農民協(xié)會(huì )組織通則》、《農業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程（草案）》、《合作社法（草案）》、《農村供銷(xiāo)合作社章程準則（草案）》、《農村人民公社內務(wù)條例》、《農村人民公社工作條例（草案）》等，憲法和這些法律法規共同構成了鄉村治理的法律基礎。改革開(kāi)放以來(lái)，鄉村治理的法治化進(jìn)程步入快車(chē)道，國家制定了大量涉及鄉村治理的法律法規。比如，1987年通過(guò)的《中華人民共和國村民委員會(huì )組織法（試行）》，對村民委員會(huì )的職責、組織結構、產(chǎn)生方式等進(jìn)行了規定，村民自治從此作為一項新型的群眾自治制度和直接民主制度以法律的形式確立下來(lái)（陳錫文等，2018）。1993年頒布的《中華人民共和國農業(yè)法》，鞏固和加強了農業(yè)在國民經(jīng)濟中的基礎性地位。此外，《中華人民共和國民法通則》（1986）、《中華人民共和國土地管理法》（1987）、《中國共產(chǎn)黨農村基層組織工作條例》（1999）、《中華人民共和國農村土地承包法》（2002）等均從不同方面就鄉村治理的有關(guān)問(wèn)題作了相應的法律規范。十八大以來(lái)，全面依法治國必然要求全面依法治理鄉村，鄉村治理的法治化特征更加突出?？傮w來(lái)看，朝向鄉村現代化的治理目標，鄉村治理的法律體系不斷完善，既有綜合類(lèi)型的法律文件，又有不同領(lǐng)域、單個(gè)方面的法律法規，既有國家層面的法律，又有地方層面的法規，一個(gè)包括法律、行政法規、部門(mén)規章、司法解釋、地方性法規在內的鄉村治理法律體系在改革創(chuàng )新中不斷趨于完備。
  3. 鄉村治理的政策規范。在鄉村治理中，政策是黨和國家最常用的工具和方式。70年鄉村治理，一個(gè)關(guān)鍵的因素就是政策變革，通過(guò)革新既有政策來(lái)稀釋制度粘性，引致制度變遷（蔣永甫、胡孝雯，2018）。土地改革時(shí)期，政策的重點(diǎn)在于變革土地所有制并確保農民權益。在土地改革中，為了確保農民權益不受侵害，黨和國家除了制定土地改革的法律，還頒布了救濟災民、肅清土匪惡霸、恢復農業(yè)生產(chǎn)、黨內整風(fēng)等方面的政策。進(jìn)入農業(yè)合作化時(shí)期，政策的重點(diǎn)在于進(jìn)行農業(yè)的社會(huì )主義改造，提出要克服分散經(jīng)營(yíng)的困難，就必須把農民組織起來(lái)，推動(dòng)互助合作。關(guān)于組織起來(lái)的形式，有簡(jiǎn)單的勞動(dòng)互助、常年的互助組以及農業(yè)生產(chǎn)合作社等。關(guān)于組織起來(lái)的方式，就是共同勞動(dòng)、集體經(jīng)營(yíng)。此外，這一時(shí)期的政策文本還就農業(yè)合作社的生產(chǎn)管理制度和勞動(dòng)紀律作了明文規定。進(jìn)入人民公社時(shí)期，政策的重點(diǎn)在于把人民公社制度貫徹落實(shí)并加以推廣。在《中共中央關(guān)于在農村建立人民公社問(wèn)題的決議》中，黨中央就建立人民公社的原因、組織規模、做法和步驟、并社的經(jīng)濟政策、社的名稱(chēng)、所有制、分配問(wèn)題和現階段的任務(wù)等作了闡述。在實(shí)踐中，黨和國家又陸續頒布了《關(guān)于人民公社的十八個(gè)問(wèn)題》、《關(guān)于農村人民公社當前政策問(wèn)題的緊急指示信》等政策，進(jìn)一步就關(guān)于整頓和建設人民公社提出了政策要求。遺憾的是，盡管人民公社時(shí)期的政策創(chuàng )新較多，然而并未實(shí)現黨和國家的政策目標預期。要盤(pán)活農村，就要尋求政策突破。黨的十一屆三中全會(huì )作出了改革開(kāi)放的重大決定。改革從農村開(kāi)始，1978年《中共中央關(guān)于加快農業(yè)發(fā)展若干問(wèn)題的決定（草案）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《決定》）提出，全黨要對農業(yè)的現狀和歷史有一個(gè)統一的正確的認識?！稕Q定》回顧了過(guò)去農業(yè)方面的經(jīng)驗教訓，既肯定了取得的成績(jì)，又表明在一定時(shí)期犯了錯誤。1983年中共中央、國務(wù)院《關(guān)于實(shí)行政社分開(kāi)，建立鄉政府的通知》和1983年的中央一號文件提出從兩方面來(lái)改革人民公社體制：一方面是政社分開(kāi)，開(kāi)展村民自治，另一方面是實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包制，調動(dòng)農民的生產(chǎn)積極性。此外，黨和國家還就農業(yè)經(jīng)濟、農村社會(huì )、農民生活、農村黨的建設等方面出臺了針對性很強的具體政策。進(jìn)入新農村建設時(shí)期，政策的重點(diǎn)轉向對農村經(jīng)濟、政治、文化和社會(huì )等方面的建設，提出要把農村建設成為經(jīng)濟繁榮、設施完善、環(huán)境優(yōu)美、文明和諧的社會(huì )主義新農村。相比過(guò)去，新農村建設時(shí)期更加注重政策的全面協(xié)調可持續，強調工業(yè)反哺農業(yè)、城市支持農村。走進(jìn)新時(shí)代，黨和國家的政策更加向鄉村傾斜，一方面著(zhù)力解決鄉村發(fā)展中的不平衡不充分問(wèn)題，另一方面指向如何全面振興鄉村。新時(shí)代的鄉村治理政策服務(wù)于黨和國家的總體戰略布局，目前的重點(diǎn)應該是以供給側結構性改革促進(jìn)農業(yè)農村農民發(fā)展，提高鄉村公共服務(wù)水平和治理能力（曲延春、王成利，2018）?？傮w來(lái)看，70年來(lái)黨和國家的鄉村治理政策從農業(yè)領(lǐng)域逐漸向農村和農民方面擴展，從規定土地產(chǎn)權向經(jīng)濟、政治、文化、社會(huì )、生態(tài)以及黨的建設方面不斷延伸。
  三、新時(shí)代鄉村治理的基本思路新中國成立70年來(lái)的鄉村治理，無(wú)論在中國歷史上還是世界歷史上都具有重大的理論與實(shí)踐意義。作為一個(gè)人口龐大的傳統農業(yè)社會(huì )，通過(guò)鄉村治理的不斷探索，中國鄉村正在向現代鄉村社會(huì )邁進(jìn)。新時(shí)代的鄉村治理站在新的歷史起點(diǎn)上，面臨新的任務(wù)。目前，黨和國家既要打贏(yíng)脫貧攻堅戰，消除鄉村絕對貧困，實(shí)現全面建成小康社會(huì )目標，又要順應鄉村現代化的歷史趨勢，建設美麗鄉村，實(shí)施鄉村振興戰略。因此，進(jìn)入新時(shí)代，要用歷史與邏輯相統一的觀(guān)點(diǎn)和方法，指導鄉村治理更加理性和自覺(jué)地行動(dòng)。
  （一）始終緊扣鄉村現代化的治理目標鄉村現代化始終是鄉村治理的目標追求。新時(shí)代的鄉村治理，一方面要把鄉村發(fā)展戰略和國家“兩個(gè)百年”奮斗目標有機結合起來(lái)，另一方面要著(zhù)眼于解決好“三農”問(wèn)題，注重農業(yè)、農村和農民現代化的協(xié)同共進(jìn)。把鄉村發(fā)展戰略和國家“兩個(gè)百年”奮斗目標有機結合，就是要將鄉村振興戰略與全面建成小康社會(huì )和全面建設社會(huì )主義現代化國家新征程銜接好。具體而言，分為三個(gè)步驟：第一步，到2020年要堅決打好打贏(yíng)脫貧攻堅戰，確保如期實(shí)現貧困人口脫貧、貧困縣全部摘帽，從而全面建成小康社會(huì )，實(shí)現第一個(gè)百年目標。與此相對應，鄉村振興要取得重要進(jìn)展，鄉村振興的制度框架和政策體系要基本形成，鄉村治理體系進(jìn)一步完善，鄉村治理能力得到提升。第二步，在全面實(shí)現小康社會(huì )目標的基礎上，通過(guò)15年奮斗，基本實(shí)現社會(huì )主義現代化。與此相對應，鄉村振興要取得決定性進(jìn)展，農業(yè)農村現代化要基本實(shí)現，鄉村治理體系更加完善，鄉村治理能力進(jìn)一步提高。第三步，再奮斗15年，到本世紀中葉，把中國建成富強民主文明和諧美麗的社會(huì )主義現代化強國。與此相對應，鄉村要實(shí)現全面振興，農業(yè)強、農村美、農民富，實(shí)現鄉村治理體系和治理能力的現代化。著(zhù)眼于“三農”問(wèn)題的解決，注重農業(yè)、農村和農民現代化的協(xié)同共進(jìn)，就是要明確鄉村治理要促進(jìn)農業(yè)現代化、農村現代化和農民現代化。其中，農業(yè)現代化是核心，農村現代化是基礎，農民現代化是關(guān)鍵，三者要協(xié)同推進(jìn)，不可偏廢。為此，新時(shí)代要更加注重農業(yè)產(chǎn)業(yè)的現代化，不斷提升農業(yè)產(chǎn)業(yè)水平，提高農業(yè)生產(chǎn)能力，加快構建現代農業(yè)體系，努力實(shí)現由農業(yè)大國向農業(yè)強國轉變；要更加注重解決與農民利益密切相關(guān)的農村問(wèn)題，抓重點(diǎn)、補短板、強弱項，大力加強農村基礎設施和農村環(huán)境建設，建立健全現代鄉村社會(huì )治理體制，振興鄉村文化，把鄉村建設成為幸福美麗新家園；要更加注重農民自身的現代化，要在新農村建設關(guān)于培育有文化、懂技術(shù)、會(huì )經(jīng)營(yíng)的新型農民的基礎上，大力培養新型職業(yè)農民，推動(dòng)農民全面發(fā)展，促進(jìn)農民的現代化。
  （二）充分發(fā)揮各類(lèi)治理主體的作用《中共中央國務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉村振興戰略的意見(jiàn)》提出，要加強農村基層基礎工作，構建鄉村治理新體系13。實(shí)施鄉村振興戰略，構建鄉村治理體系，就要充分發(fā)揮各類(lèi)治理主體的作用，實(shí)現協(xié)同共治。首先是黨的領(lǐng)導。黨政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導一切的14。黨的領(lǐng)導是中國特色社會(huì )主義制度的最大優(yōu)勢，也是中國特色鄉村治理體系的最大特色。新時(shí)代鄉村治理，必須在黨的領(lǐng)導下統籌進(jìn)行。黨中央的職責是制定新時(shí)代鄉村治理的路線(xiàn)方針政策。農村基層黨組織是新時(shí)代鄉村治理具體的領(lǐng)導者、組織者，是戰斗堡壘，要堅決貫徹執行黨的路線(xiàn)方針政策，要組織動(dòng)員廣大農民群眾把黨的主張變成自覺(jué)行動(dòng)。堅持黨的領(lǐng)導，必然要求加強黨的建設。要堅定不移全面從嚴治黨，不斷提高黨對鄉村治理的領(lǐng)導水平和能力，特別要注重農村基層黨組織建設，不斷提升農村黨建質(zhì)量，為鄉村振興提供堅強的政治和組織保證。其次是政府負責。政府是貫徹落實(shí)黨對鄉村治理的路線(xiàn)方針政策的責任主體。新時(shí)代鄉村治理，政府應當為全面貫徹鄉村振興戰略負責。從近期來(lái)看，政府要組織實(shí)施好脫貧攻堅戰，完成精準脫貧任務(wù)，要堅決貫徹落實(shí)《鄉村振興戰略規劃（2018-2022年）》，實(shí)施好鄉村振興戰略。從長(cháng)遠來(lái)看，政府應著(zhù)眼于國家基本實(shí)現現代化和建設社會(huì )主義現代化強國，緊扣鄉村現代化發(fā)展目標，全面推進(jìn)鄉村治理現代化。實(shí)踐中，政府還要按照最新一輪《深化黨和國家機構改革方案》的要求，推進(jìn)政府機構改革，切實(shí)轉變政府職能，落實(shí)政府責任，注重政府治理與社會(huì )治理、村民自治的良性互動(dòng)。再次是組織協(xié)同。新時(shí)代鄉村治理，離不開(kāi)鄉村組織的廣泛參與和協(xié)同治理。要加強鄉村組織建設，尤其是村兩委和村集體經(jīng)濟組織建設。村黨支部要嚴格按照《中國共產(chǎn)黨農村基層組織工作條例》的規定，領(lǐng)導村民和各類(lèi)村級組織開(kāi)展村治工作。村民委員會(huì )要遵照《中華人民共和國村民委員會(huì )組織法》的有關(guān)要求，積極踐行“三個(gè)自我”和“四項民主”15。村集體經(jīng)濟組織既是農村集體經(jīng)濟的組織載體，又是鄉村振興的重要抓手，要積極探索農村集體經(jīng)濟新的實(shí)現形式和運行機制。鄉村振興要求產(chǎn)業(yè)興旺，大力發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，加快鄉村產(chǎn)業(yè)轉型升級，并以此為契機，推動(dòng)鄉村企業(yè)轉型升級，發(fā)展鄉村現代企業(yè)。要正確引導鄉村各類(lèi)社會(huì )組織健康發(fā)展，充分發(fā)揮鄉村社會(huì )組織的專(zhuān)業(yè)服務(wù)功能，加強各類(lèi)鄉村社會(huì )組織的協(xié)同治理。最后是法治保障。各類(lèi)治理主體要有序行動(dòng)、協(xié)同共治，離不開(kāi)法治保障。新時(shí)代鄉村治理要積極推進(jìn)法治建設，建立健全鄉村治理的法治保障體系。從法的分類(lèi)來(lái)看，有關(guān)鄉村治理的法治建設，既應該包括實(shí)體法和程序法，又應當包括一般法和特殊法，需要注重完善從憲法、法律、行政法規，一直延伸到地方規范性文件的法治體系，使得新時(shí)代鄉村治理依法而治，并做到法治、自治、德治有機結合。
  （三）緊緊抓住鄉村治理現代化的各類(lèi)矛盾黨的十九大提出，我國社會(huì )主要矛盾已經(jīng)轉化為人民日益增長(cháng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾16。這種不平衡不充分的發(fā)展在鄉村體現得最為突出。新時(shí)代鄉村治理必須要著(zhù)眼于鄉村不平衡不充分的發(fā)展問(wèn)題，緊緊抓住鄉村治理現代化中的各類(lèi)矛盾，通過(guò)化解這些矛盾，實(shí)現鄉村科學(xué)發(fā)展與有效治理。從目前來(lái)看，城鄉關(guān)系的矛盾、“三農”問(wèn)題的矛盾、鄉村發(fā)展動(dòng)力方面的矛盾，構成鄉村治理的三類(lèi)主要矛盾，要緊緊抓住這些矛盾，推進(jìn)鄉村治理。從城鄉關(guān)系來(lái)看，新時(shí)代鄉村治理面臨著(zhù)城鄉融合發(fā)展與城鄉發(fā)展不均衡之間的矛盾，城鄉要素自由流動(dòng)、平等交換尚不通暢，特別是使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用尚存在體制機制障礙。新時(shí)代鄉村治理要朝向鄉村現代化，走城鄉融合發(fā)展道路，構建起互補、融合、共同繁榮的新型城鄉關(guān)系。從“三農”問(wèn)題來(lái)看，新時(shí)代鄉村治理在農業(yè)方面，存在市場(chǎng)經(jīng)濟發(fā)展需要與農產(chǎn)品的供給落后之間的矛盾；在農村方面，存在農民渴望把鄉村建設成為幸福美麗新家園與基礎設施落后、社會(huì )問(wèn)題突出之間的矛盾；在農民方面，存在鄉村振興需要新型職業(yè)農民隊伍與農民適應現代科技發(fā)展和市場(chǎng)競爭的能力不足之間的矛盾。新時(shí)代鄉村治理要注重提高農業(yè)供給質(zhì)量，提升鄉村整體發(fā)展水平，培育并建設新型職業(yè)農民隊伍。從鄉村發(fā)展的動(dòng)力來(lái)看，新時(shí)代鄉村治理存在急需發(fā)展振興鄉村與鄉村內生動(dòng)力不足之間的矛盾。特別是農民參與治理的主體意識不強，參與治理的制度還不夠完善，“三個(gè)自我”和“四個(gè)民主”還有明顯短板。新時(shí)代鄉村治理要以人民為中心，始終堅持農民主體地位，完善制度，改革體制機制，激發(fā)內生動(dòng)力，振興鄉村文化。
  （四）不斷深化治理方式改革事業(yè)發(fā)展沒(méi)有止境，深化改革沒(méi)有窮期；事業(yè)發(fā)展全面推進(jìn)，呼喚著(zhù)改革全面深化17。深化改革沒(méi)有完成時(shí)只有進(jìn)行時(shí)，新時(shí)代鄉村治理要不斷深化治理方式改革。新時(shí)代不斷深化鄉村治理方式改革，就要堅持用制度引導和規范鄉村治理，用法治思維推進(jìn)鄉村治理，用靈活有效的政策調控鄉村治理。制度、法律、政策作為鄉村治理的主要工具，要具有科學(xué)性、規范性、實(shí)效性和可操作性?？茖W(xué)性，即鄉村治理活動(dòng)要反映實(shí)際需求，要符合鄉村治理的內在規律。新時(shí)代鄉村治理的制度設計、法律制定和政策規劃，必須要以實(shí)際情況為依據，按照鄉村治理的客觀(guān)規律和內在邏輯進(jìn)行。規范性，即鄉村治理活動(dòng)是一個(gè)按照一定的規則和標準來(lái)展開(kāi)的過(guò)程。鄉村治理的規范性，必然要求鄉村治理活動(dòng)要嚴格按照相關(guān)制度、法律與政策的要求規范來(lái)進(jìn)行。實(shí)效性，即鄉村治理要有成效，要按照預期的目標要求見(jiàn)到實(shí)實(shí)在在的效果。鄉村治理的實(shí)效性要求鄉村治理具有較好的治理效果?？刹僮餍?，即鄉村治理的活動(dòng)和過(guò)程要具有很強的操作性，有關(guān)的制度、法律和政策的執行性、操作性強，有關(guān)程序具體明了。鄉村治理的可操作性，要求鄉村治理具有針對性、可行性和適用性。新時(shí)代不斷深化鄉村治理方式改革，要堅持變革創(chuàng )新治理的體制機制。治理的體制，關(guān)乎鄉村治理的實(shí)效。從現象上看，中國鄉村在東中西部經(jīng)濟發(fā)展水平上存在明顯差距，在南中北部村莊社會(huì )結構上存在明顯差異（賀雪峰，2017）。這些差距和差異，要求不同區域的鄉村治理要采取具有不同區域特點(diǎn)的鄉村治理體制。換言之，新時(shí)代鄉村治理要根據國家整體規劃和頂層設計，結合不同區域特點(diǎn)，變革創(chuàng )新鄉村治理體制。治理的機制，關(guān)乎鄉村治理的運行方式。與體制一樣，現實(shí)中不同區域存在的差距和差異，要求鄉村治理采用有所區別的治理機制。無(wú)論從理論和邏輯上講，還是從客觀(guān)現實(shí)來(lái)看，鄉村治理都不存在普適的體制機制，也正是如此，鄉村治理必然要求不斷深化改革、堅持變革創(chuàng )新。結語(yǔ)新中國成立70年以來(lái)鄉村治理的歷史與邏輯表明，鄉村治理始終是國家治理的重要組成部分，在國家治理體系中居于戰略位置，鄉村治理既要遵循內在的規律，又要不斷發(fā)展創(chuàng )新，鄉村治理從根本上就是要實(shí)現鄉村的現代化。為此，鄉村治理要始終堅持在黨的領(lǐng)導下走有中國特色的鄉村治理道路，要始終立足于國家發(fā)展戰略需要來(lái)謀劃頂層設計，要始終堅持用馬克思主義的立場(chǎng)、觀(guān)點(diǎn)、方法與具體的時(shí)代背景和實(shí)踐要求相結合來(lái)分析問(wèn)題、解決問(wèn)題，要始終著(zhù)眼于社會(huì )主義現代化并堅持用現代化的理論和實(shí)踐推動(dòng)鄉村治理變革創(chuàng )新。