鄉村振興戰略實(shí)施過(guò)程面臨的困境及其解決方案
——“鄉村振興那些事”之十四文/華玉振
關(guān)于當前中國鄉村振興戰略實(shí)施過(guò)程中存在的哪些問(wèn)題，應當如何解決，黨委政府、專(zhuān)家學(xué)者、涉農企業(yè)和媒體、文藝家等，從各自角度會(huì )有不同解讀。
筆者概要分析主要有以下五方面問(wèn)題：
一是土地問(wèn)題。目前我國農村土地實(shí)行集體所有制，分為農用地和建設用地兩類(lèi)。農用地又分為基本農田和一般農用地，建設用地包括農民住宅用地、農村辦公用地、文化教育衛生用地、工業(yè)用地等不同類(lèi)型。歸納起來(lái)，當前農村發(fā)展的最大制約因素正是這種所有制和政府對于土地用途的過(guò)度管制。通俗而言，土地是農民的命根子，數千年農民運動(dòng)的基本訴求從來(lái)就沒(méi)有脫離過(guò)均田地、免賦稅。獲得可以完全自己能夠支配的土地，是農民的天然權利。當前，農民對土地的支配權是有限的，無(wú)論是農用地的承包權還是宅基地的使用權，與農民對土地居住或經(jīng)營(yíng)的需要相比是不充分的。村集體土地的所有權也是名存實(shí)無(wú)，受到各種規劃、法律、法規的侵蝕。這種狀況的結果，一是農民對土地投入不持續，二是農民對農村不抱希望，三是農村經(jīng)濟發(fā)展缺乏最重要的土地要素支撐。所有這些，構成制約鄉村振興戰略順利實(shí)施的最深層次問(wèn)題。
二是基礎設施問(wèn)題。農村的基礎設施，既包括生產(chǎn)性基礎設施， 也包括公共服務(wù)性基礎設施。與城市相比，這一短板是十分突出的。其中，能源基礎設施是重要內容之一。比如，農村電網(wǎng)建設，還不適應農村產(chǎn)業(yè)發(fā)展和農民生產(chǎn)、生活的需要，電網(wǎng)覆蓋面、供電穩定性等等還有進(jìn)一步提高的空間。期待作為“新基建”內容之一的“新能源基建”能夠破解這一難題。
三是資本問(wèn)題。長(cháng)期以來(lái)，中國農村扮演著(zhù)為工業(yè)化、城市化、現代化提供原始積累的角色。當前，實(shí)現鄉村振興戰略的目標，必須變“向農村抽血”為“向農村輸血”，其中資金短缺、資本短缺問(wèn)題尤為突出。除了農民不富裕、少有積蓄以外，金融機構支農積極性不高，社會(huì )資本下鄉不暢是兩大主要因素。
四是人力問(wèn)題。“空心村”、“婦女村”、“老人村”、“兒童村”是當前中國鄉村的普遍現狀，中青年男子外出打工成為“農民工隊伍”的主力軍。誰(shuí)來(lái)種地？誰(shuí)來(lái)振興鄉村？誰(shuí)來(lái)治理鄉村？黨委、政府、鄉村干部面對只有老弱婦幼的貧瘠土地時(shí)，必須從根源上尋找系統解決方案。
五是文化問(wèn)題。當城市成為鄉村年輕一代的唯一向往與追求，當農村人讀書(shū)無(wú)用成為一種普遍現象，當農業(yè)無(wú)法支撐農民對更加美好生活的向往，這已不是簡(jiǎn)單的經(jīng)濟問(wèn)題，不是孤立的鄉村問(wèn)題，而應該從文化的角度重新構建全社會(huì )對于鄉村價(jià)值的全新認識。
解決以上問(wèn)題，既要頂層設計、系統集成，又要尊重群眾、鼓勵創(chuàng )新。鄉村振興戰略及其實(shí)施規劃，是黨委、政府的頂層設計、系統集成方案，是解決鄉村建設中存在的各種問(wèn)題的根本遵循，必須切實(shí)抓好落地、扎根。同時(shí)，由于信息不對稱(chēng)以及地區差別、民情差別，又要從實(shí)際出發(fā)，尊重各地農民群眾和農村基層組織的各種探索和實(shí)踐，像大寨和小崗一樣，使其創(chuàng )新、創(chuàng )造最終轉化為法律和政策。
綜合中央政策和基層探索，以下四點(diǎn)值得探討：
第一，推行“三田制”。
在農村推行“三田制”，既有所有制的問(wèn)題，也有生產(chǎn)方式的問(wèn)題。2016年4月28日，總書(shū)記在小崗村主持召開(kāi)農村改革座談會(huì )曾指出：新形勢下深化農村改革，主線(xiàn)仍然是處理好農民和土地的關(guān)系。最大的政策，就是必須堅持和完善農村基本經(jīng)營(yíng)制度，堅持農村土地集體所有，堅持家庭經(jīng)營(yíng)基礎性地位，堅持穩定土地承包關(guān)系。要抓緊落實(shí)土地承包經(jīng)營(yíng)權登記制度，真正讓農民吃上“定心丸”。要尊重農民意愿和維護農民權益，把選擇權交給農民，由農民選擇而不是代替農民選擇，可以示范和引導，但不搞強硬命令，不刮風(fēng)，不一刀切。不管怎么改，都不能把農村土地集體所有制搞垮了，不能把耕地改少了，不能把糧食生產(chǎn)能力改弱了，不能把農民利益損害了。
按照中央精神，土地作為農村最大的集體資產(chǎn)，必須推進(jìn)確權到戶(hù)。目前，按照“三權分置”的政策設計，農村土地實(shí)行集體所有制，在此基礎上實(shí)行所有權、承包權、經(jīng)營(yíng)權“三權分置”。在基層實(shí)踐中，我們了解到，農民對此完全贊成，但希望能進(jìn)一步細化改進(jìn)：
一是進(jìn)一步穩定基本農田家庭承包關(guān)系。中央明確，在前二輪承包到期之后，再將承包期延長(cháng)三十年，并將長(cháng)期保持不變。既然如此，完全可以明確承包權的永久性，屬于農民受物權法保護的產(chǎn)權。
二是做實(shí)農村集體土地所有制。對基本農田的承包權永久確認給農民以后，對一般農用地和農村集體建設用地，則應完全由村集體行使所有權、使用權和經(jīng)營(yíng)權，然后將其收益權確權到戶(hù)并實(shí)行股份合作制合作。
三是強化農民宅基地和住房的產(chǎn)權保護。在統一規劃、適當集中的基礎上，農民宅基地和住房，應像城市居民一樣，擁有至少不低于70年的使用權和所有權。
以上是從所有制角度所講的“三田制”。
還有一個(gè)角度，從生產(chǎn)方式角度推行“三田制”：
一是國營(yíng)糧食責任田，把可以集中的基本農田流轉給國營(yíng)農場(chǎng)或供銷(xiāo)社，建設“國營(yíng)糧食農場(chǎng)”，解決糧食安全問(wèn)題中農民一家一戶(hù)想辦又辦不到的規模經(jīng)營(yíng)問(wèn)題。
二是集體所有責任田，成立村級集體土地股份合作公司，重點(diǎn)發(fā)展蔬菜、養殖、農產(chǎn)品加工、存儲、物流、銷(xiāo)售及文化、旅游、教育、養老、健康等非糧產(chǎn)業(yè)，提高非糧土地使用效益。
三是農民家庭自留田，劃出宅前屋后及四荒農用地，作為農民家庭“自留地”，用于農民自己耕種小品種雜糧、經(jīng)濟作物、菜園、養殖等方面，滿(mǎn)足農戶(hù)多元化勞動(dòng)力、生活方式的不同需求。
第二，城鄉人口雙向自由流動(dòng)。
近年來(lái)，戶(hù)籍制度改革取得了很大進(jìn)展，主要是農村人口進(jìn)入城市的限制越來(lái)越少，農村人口市民化進(jìn)程有所加快。但與此同時(shí)，新的問(wèn)題出現了。隨著(zhù)工業(yè)化、城市化的發(fā)展，農村人口結構在總量減少的情況下出現了“非勞動(dòng)力化”的現象，留在農村的“老弱病殘婦幼”顯然無(wú)法支撐鄉村振興的需要。同時(shí)，已經(jīng)進(jìn)入城市希望返鄉創(chuàng )業(yè)、養老、投資的人口卻無(wú)法自由在農村落戶(hù)、購房、置業(yè)、發(fā)展。因此，有必要落實(shí)憲法規定的“公民自由遷徙”權利，推進(jìn)城鄉人口雙向自由流動(dòng)，并保護在城鄉落戶(hù)的人口享有落戶(hù)、購房、社保、教育、醫療、創(chuàng )業(yè)的平等權利。
當前，主要要解決四類(lèi)人員進(jìn)入農村發(fā)展的問(wèn)題：
一是農村籍大學(xué)畢業(yè)生城鄉自由兼職問(wèn)題。要允許農村籍大學(xué)畢業(yè)生在考取大學(xué)以后保留農村戶(hù)口，保留農村承包地，保留宅基地和住房，進(jìn)入城市就業(yè)不要與戶(hù)口掛鉤，允許他們在城鄉間兼職（公務(wù)員除外），社會(huì )保障城鄉一致。要鼓勵農村籍大學(xué)生回家鄉工作，鎮村干部選拔錄用參照公務(wù)員但不參加全國統一考試，建立單獨考試錄用管理體系，單獨制定《鄉村參照公務(wù)員條例》。鼓勵農村籍大學(xué)畢業(yè)生回家鄉創(chuàng )業(yè)、就業(yè)，享受信貸、稅收、保險、醫療等永久性?xún)?yōu)惠政策。
二是進(jìn)城農民工返鄉創(chuàng )業(yè)問(wèn)題。在目前已經(jīng)出臺各種鼓勵政策基礎上，進(jìn)一步加大市場(chǎng)準入開(kāi)放扶持力度，進(jìn)一步加大信貸政策扶持力度，進(jìn)一步加大科學(xué)技術(shù)服務(wù)扶持力度，進(jìn)一步加大稅收、保險、醫療政策扶持力度。
三是城市人口“告老還鄉”或“下鄉定居”問(wèn)題。重點(diǎn)要解決這類(lèi)人口購買(mǎi)農房和宅基地使用權問(wèn)題，可按照城鄉同權原則，實(shí)行與城市居民住房及其土地同樣政策即可。
四是城市人口下鄉創(chuàng )業(yè)，參與鄉村管理的成員資格權利問(wèn)題。要賦予城市人口下鄉創(chuàng )業(yè)參與鄉村管理的必要成員資格權利，包括鄉村規劃、鄉村智力、鄉村文化等等。
第三，靈活化解農村發(fā)展“錢(qián)荒”難題。
鄉村振興戰略的實(shí)施，短板之一是資金短缺、資本短缺。解決“錢(qián)荒”問(wèn)題，傳統思路是依賴(lài)財政扶持、金融扶持、招商引資，基本上屬于“外置式”、“外掛式”、“外靠式”辦法。有些時(shí)期也試驗過(guò)農民互助合作、金融合作社等“內置式”辦法，但要么是監管不力，陷入非法集資、地下錢(qián)莊等風(fēng)險高危區域；要么是監管過(guò)死，陷入借貸無(wú)門(mén)、流動(dòng)缺失等金融盲區局面。
化解農村發(fā)展“錢(qián)荒”難題，個(gè)人認為還是要“三管齊下”，共同發(fā)揮國家扶持、農民互助和社會(huì )投資三方面作用：
一是財政、金融機構要落實(shí)支農政策。要突破“錦上添花”、“嫌貧愛(ài)富”局限，多做“雪中送炭”、“扶貧濟困”善舉，像扶持城市小微企業(yè)一樣扶持鄉村產(chǎn)業(yè)。
二是農民互助合作金融要規范提升。大力推進(jìn)“資源變股權、資金變股金、農民變股民”的農村“三變”改革，使農民互助合作等“內置式”金融納入財政、金融監管體系。
三是創(chuàng )造優(yōu)質(zhì)社會(huì )資本營(yíng)商環(huán)境。對社會(huì )資本投資鄉村發(fā)展，既要防止其鉆政策的空子圈地、圈錢(qián)、圈資源，也要鼓勵其合法流轉承包地、租購集體建設用地，鼓勵其發(fā)展種植、養殖、農產(chǎn)品加工、物流、文化、旅游等因農民一家一戶(hù)、村集體實(shí)力不足等想發(fā)展而無(wú)力發(fā)展的難題。
第四，涉農二三產(chǎn)業(yè)要下鄉。
在鄉村振興戰略的二十字方針中，最核心的四個(gè)字是“產(chǎn)業(yè)興旺”。鄉村產(chǎn)業(yè)不僅包括種植業(yè)和養殖業(yè)，還包括涉農工業(yè)、涉農服務(wù)業(yè)。由于交通的發(fā)展和城市化的發(fā)展，產(chǎn)業(yè)集聚的“虹吸效應”導致鄉村產(chǎn)業(yè)中除了種養業(yè)以外逐步脫離農村而向城市集聚。這種現象是不利于鄉村產(chǎn)業(yè)振興的。因為二三產(chǎn)業(yè)創(chuàng )造的利潤、集聚的人才遠遠高于第一產(chǎn)業(yè)，只有把二三產(chǎn)業(yè)就地鄉村化發(fā)展，才能為鄉村產(chǎn)業(yè)振興提供堅實(shí)支撐。
化解農村發(fā)展“錢(qián)荒”難題，個(gè)人認為還是要“三管齊下”，共同發(fā)揮國家扶持、農民互助和社會(huì )投資三方面作用：
一是財政、金融機構要落實(shí)支農政策。要突破“錦上添花”、“嫌貧愛(ài)富”局限，多做“雪中送炭”、“扶貧濟困”善舉，像扶持城市小微企業(yè)一樣扶持鄉村產(chǎn)業(yè)。
二是農民互助合作金融要規范提升。大力推進(jìn)“資源變股權、資金變股金、農民變股民”的農村“三變”改革，使農民互助合作等“內置式”金融納入財政、金融監管體系。
三是創(chuàng )造優(yōu)質(zhì)社會(huì )資本營(yíng)商環(huán)境。對社會(huì )資本投資鄉村發(fā)展，既要防止其鉆政策的空子圈地、圈錢(qián)、圈資源，也要鼓勵其合法流轉承包地、租購集體建設用地，鼓勵其發(fā)展種植、養殖、農產(chǎn)品加工、物流、文化、旅游等因農民一家一戶(hù)、村集體實(shí)力不足等想發(fā)展而無(wú)力發(fā)展的難題。
第四，涉農二三產(chǎn)業(yè)要下鄉。
在鄉村振興戰略的二十字方針中，最核心的四個(gè)字是“產(chǎn)業(yè)興旺”。鄉村產(chǎn)業(yè)不僅包括種植業(yè)和養殖業(yè)，還包括涉農工業(yè)、涉農服務(wù)業(yè)。由于交通的發(fā)展和城市化的發(fā)展，產(chǎn)業(yè)集聚的“虹吸效應”導致鄉村產(chǎn)業(yè)中除了種養業(yè)以外逐步脫離農村而向城市集聚。這種現象是不利于鄉村產(chǎn)業(yè)振興的。因為二三產(chǎn)業(yè)創(chuàng )造的利潤、集聚的人才遠遠高于第一產(chǎn)業(yè)，只有把二三產(chǎn)業(yè)就地鄉村化發(fā)展，才能為鄉村產(chǎn)業(yè)振興提供堅實(shí)支撐。
